底层政府依法行政事件考察

　　依法行政是落实“依法治国、建设社会主义法治国家”基本方略的重要举措。围绕这一举措落实情况，笔者于近年走访了湖南十几个县级政府及乡镇，着重调查了解基层政府依法行政的现状及存在问题，总体感觉基层政府依法行政的发展势头较好，具体表现为基层政府工作人员的法治观念和法律意识有所提升，依法行政制度建设逐步加强，行政执法监督得到强化，行政执法水平和效率得到提高。依法办事、依法行政成为基层政府及其工作人员的基本准则和要求。在行政执法方面，基层政府积极探索新思路，开展相对集中行政处罚权工作，集中办理和规范行政许可，执法绩效得到明显改善，并逐步得到群众的广泛认同。但问题同时存在，表现为基层政府违法行政的现象时有发生，行政诉讼败诉率较高，基层政府工作内容和对象的广泛性与法定职权的有限性矛盾相当突出，特别是基层政府法制机构和队伍建设仍面临一些困难，离建设法治政府的要求还有较大差距，一些制约基层政府法治建设的深层次问题尚未得到根本解决。

　　依法行政工作体制不顺畅，上下“两头”倒挂。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条赋予县级政府10项职权，但县级政府事实上管理的内容和范围要比上述规定多得多，在实际工作中往往造成职权行使的法律依据缺失。基层政府及其行政机关想规范而苦于找不到法律依据，从而导致对有些公共事务的管理处于不管则失职、欲管又无权、管了即侵权的尴尬境地。同时，现行行政法律、法规、规章均将许多行政执法权限定在县级以上人民政府及其主管部门，基层政府事实上在很多方面不具有执法主体资格，但在实际工作中，上级政府往往要求基层政府代为执法，造成基层政府不具备主体资格却承担主要职能，并要承担主要甚至完全的法律责任和风险，从而使基层政府往往处于矛盾和尴尬状态中。特别是垂直管理部门之间的行政执法争议、垂直管理部门与地方之间的行政执法争议，垂直管理部门依法行政工作中存在的问题，基层政府就更难于协调和监督。例如关于社会治安综合治理、信访问题的处理、安全生产、人口与计划生育等“一票否决”工作，规定是实行辖区负责制，责任都在乡镇，而乡镇却不具备执法主体资格和缺乏执法手段，导致乡镇执法违法。

　　行政执法趋利化部门化，不作为乱作为严重。政府的很多职能部门一般都得到一部或几部法律的执法授权，如林业部门有林业法，土地部门有土地法。然而，一些执法部门往往利用手中的执法权为部门和自己牟取私利，从而把执法变成牟利手段。更为严重的是，由于有的法律、法规不明确，加上机构设置过多，致使很多行政机关管理职能交叉。职能交叉导致行政机关有利就争、有责就推，责任不明确，执法效率低下。实践中还存在多种不正常现象，有的部门搞“自费行政”，靠权力吃“杂粮”，自收自支；有的是重罚轻管，以罚代管；有的是执法随意性大，该办的久拖不办，不该办的出于人情和利益考虑办了；有的是执法不严，显失公正，同样的违法行为，有的处理了，有的就是不处理，或者处理起来畸轻畸重，造成该作为的不作为，不该作为的作为了。比如，在不少地方，交通部门同交警部门在机动车驾驶员培训考试管理方面就存在争议，工商行政管理部门同质量技术监督部门在流通领域的商品质量管理方面存在争议，国土资源部门同水利部门在地热水和矿泉水管理方面也存在争议。再如，一些执法单位从部门利益出发，给执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛，甚至对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，有的故意设置“圈套”，引诱行政执法相对人违法。

　　基层政府制定文件不规范，造成政出多门。目前，一些县市政府违反法律、法规、规章和国家政策随意决策，造成重大损失的案例屡见不鲜。有的县市政府制定公布的规范性文件违反法律、法规和规章，损害群众的合法权益，引起群众的不满，甚至引发了群体性事件。有些单位起草文件的程序意识淡薄，或不按规定上报文件制定项目，或不遵守文件制定计划，或未进行充分调研论证，仅凭上级的文件或领导讲话便制定一个规范性文件，有的不经过政府法制机构审核便进入审议程序等等。规范性文件制定工作的混乱，致使一些不急需的文件可能出来了，而急需的文件却迟迟出不来，使行政管理和行政执法工作陷入被动局面，造成政出多门、相互矛盾、文件“打架”现象。

　　执法力量与行政职能不适应，管理体制有弊端。基层依法行政关系到方方面面，如基层政权、村民自治组织、农村经济、社会治安、社会保障、移风易俗、计划生育、小城镇建设等工作，可以讲，“大到政权，小到生活”。但是基层的执法力量却非常有限，要么执法部门“缺胳膊少腿”，要么执法队伍人少力单。如某地级市规划、公安、交警、城建等职能全部集中在市直机关，辖区内的分局几乎没有职能，造成辖区内的执法部门“表面上齐全，实际上没有”。同时，基层执法力量也非常薄弱。如县区的法制部门，一般是4―6个编制，在乡镇就更不用说了。由此造成基层政府要做到依法行政往往在时效和期限上达不到要求。

　　相关配套制度不健全，缺乏有效监督机制。目前我国针对行政机关及其工作人员行政违法追责的法律似乎不缺，行政处罚法、行政许可法和公务员法等法律法规也有部分条款作出了规定，但是规定都不够，可操作性更差。同时，绝大多数监督主体的监督作用没有得到真正发挥，力度仍没达到监督工作的实际需要。就是查出违法行政行为，由于受各种因素的影响，往往也是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受到相应惩处，不能从根本上解决问题。在基层，尤其是“三农”问题，尽管中央多年来花了很大力气进行规范、整治，也取得了一定成效，但无法回避的是，农民的根本利益并未得到切实保障。就行政监督而言，乡镇人民政府目前还没有责权统一的行政执法监督主体，致使许多行政违法案件无法严肃处理。如近年来暴露的城管执法问题，该问题由来已久，但一直没有得到妥善解决。产生这一问题的原因是多方面的，但最根本的在于城管被赋予过大的权力，原来由不同政府职能部门参与的管理活动变由一家承担，同时，在权力被扩张时却没有相应的监督措施，“一家独大”的局面最终导致城管执法的简单粗暴。

　　依法行政意识淡薄，队伍建设亟待加强。现实生活中相当多的行政干部抓经济发展和gDp增长得心应手，而对依法行政则感到无所适从。特别是一些领导干部对什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政，还存在模糊甚至错误的认识和做法。有的把依法行政作为一句时髦口号，却没有落实到行动上；有的“长官意志”严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻视法律手段重个别处理，轻制度管理重协调解决；有的唯上、畏上、唯权、畏权，导致行政执法水平不高；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际内容。与此同时，部分群众的文化水平偏低，民主法制观念不强，甚至藐视法律制度，暴力抗法，严重影响基层民主法制建设进程。现在的基层政府对需要解决的突出问题，大多采取“现场协调会”或“现场办公会”形式解决。但某些协调会也特别凸显了“领导意志”，问题上了协调会，最后由领导拍板，往往是哪个领导大，哪个领导说了算，不可能顾及方方面面的利益。基层为完成领导交办的任务，抢时间、抓进度，而是否依法则较少考虑，从而导致行政违法现象的发生。

　　基层政府是国家法律法规和政策的重要执行者，是地方经济社会事务的主要管理者。只有切实保证基层政府坚持依法行政，加强基层政府的自身改革和建设，才能增强基层政府的社会管理和公共服务能力，从普遍的基础层面上推动社会和谐有序发展.