[论文摘要]立法成本是为制定法律、法规所投入的全部人力、财力和时间，以及社会为适应法律、法规变动所付出的成本。立法成本是立法活动中不可或缺的元素，但立法成本必须得到有效地控制。文章从显性成本和隐性成本二分的角度切入，对立法成本进行了分类，并在此基础上提出了控制立法成本、提高立法效率的建议。
[论文关键词]立法成本；显性成本；隐性成本；成本控制
一、立法成本的界定及其现实意义
对于立法成本，学界有狭义说和广义说两种解释方法。狭义说认为，立法成本是指法律从起草到通过的全部费用的支出。广义说认为，除此之外立法活动所消耗的时间成本和法律通过后的公布、修改成本也包括在立法成本内。为了全面认识立法成本，本文采纳广义说：贯穿于立法准备阶段、立法形成阶段和立法完善阶段的立法成本，是为制定法律、法规所投入的全部人力、财力和时间，以及社会为适应法律、法规变动所付出的成本。
立法成本的研究有重要的现实意义，立法机关从事立法活动时要充分考虑立法成本是否在可接受的范围内。缺乏对立法成本的充分考虑，将导致法律、法规产生和执行的成本过高，立法所带来的社会收益将远不足以弥补立法成本。
二、立法成本的分类
立法成本是立法过程中不可或缺的元素，保障一定的立法成本对于立法活动是必要的，如果完全消灭立法成本，立法本身也就不存在了。同时，立法成本又是可以控制的，控制立法成本需要在明确立法成本种类的基础上进行。从是否可以直接测算的角度分类，立法成本分为显性成本和隐性成本。显性成本是可以直接地、精确地用立法过程所消耗的金钱和时间计算的成本；隐性成本虽然也消耗了社会财富和时间，但是隐性成本无法直接衡量，只能间接测算。
（一）显性成本
1.资金成本
资金成本是指为完成立法活动所投入的资金。具体来说，资金成本可以分为机关运作资金、立法活动经费和立法成果传播费用。
首先，立法机关的运作资金和相关工作人员的薪金是基本的资金成本。根据宪法和立法法规定，全国、省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会，国务院，国务院各部委，省、自治区、直辖市以及较大市的人民政府，民族自治地方的人民代表大会等机关都有不同层级的立法权，都是我国的立法机关。立法机关是立法活动的主体，为了维持立法机关日常运作所支出的资金和向相关工作人员支付的薪金是立法活动的固定成本。具体来说，立法机关的运作资金指的立法机关的各项日常办公费用，向相关工作人员支付的薪金包括立法机关工作人员的工资、津贴、各项奖金和福利待遇。此外，由于立法是专业性极强的活动，由法学家参与乃至主导立法成为立法的发展趋势，向法学家支付的薪金也包括在资金成本内。从广义上说，相关工作人员在参加立法工作前后接受法律教育的投入也是立法成本的一部分。
其次，为保障立法过程每个环节的进行而支付的资金也是资金成本的组成部分。立法是复杂的过程，这一过程的完成需要相应的资金支持。立法活动可以分为三个阶段，分别是立法的准备阶段、由法案到法的阶段、立法的完善阶段。在立法的准备阶段，资金主要用于满足开展调研、收集国内外立法信息、资料的支出，以及形成立法草案的支出。由法案到法的阶段，资金主要用于保障提出法案、审议、表决、颁布法律的活动。根据立法法的规定，法案一般需要经二审或三审才能够通过，审议法案的会议产生的成本通过会议开支等形式表现出来。在立法完善阶段，资金主要用于法的解释、法的修改和补充、法的废止、法的清理、法的汇编、法的编纂等方面；废止不合时宜的法律、法规所支付的成本也包括在法律体系完善的成本内。
最后，不能忽视为传播立法成果所支出的资金。为传播立法成果所支出的资金主要投入在三个方面，一是投入资金以制作足够数量的法律文本，包括印制纸质文本，通过网络发布电子文本等；二是进行立法解释，制定法律、法规的实施细则等一系列传播法律、法规的工作；三是还有法律普及宣传，即新的法律、法规公布后，立法机关为了教育社会成员，包括从事法律工作的专业人员所支付的资金。法律、法规只有面向足够广泛的社会成员公布，社会当中获得认可和遵守，进一步成为新的社会共识，在相关社会群体中获得实践，才能够真正发挥其调整社会关系的作用，真正获得贯彻和执行。
（二）时间成本
立法活动所耗费的时间成本是明确的、可计算的，因此立法的显性成本不仅包括资金投入，而且也包括时间的消耗。从立法项目的形成到公布法律、法规，不可能一蹴而就，每个环节都要耗费一定的时间。任何一个或者几个环节时间消耗过长，就会影响整个立法活动的进行，导致立法时间成本的提高。
立法者依靠对社会需求的准确把握和对专业知识的运用，适度预测社会对立法的需求，选择合适的时间，对立法环节进行合理的日程安排，能够在一定程度上降低立法的时间成本。值得一提的是，不仅滞后的立法会导致立法成本的上升，过度超前的立法也会与社会的需求形成时间差，导致新的法律、法规超前于社会的需求，造成法律资源的闲置，因而也是应当避免的时间成本。
（二）隐性成本
立法的隐性成本可以概括为立法的机会成本和权利再分配的程序成本。隐性成本归根结底也体现在社会财富和时间上，但是它是以间接的形式体现出来的，难以直接、准确地衡量。尽管无法直接减少隐性成本，但可以通过对显性成本的控制，间接地控制隐性成本。
1.新社会规范产生的机会成本
机会成本的概念源于经济学，是指为了得到某种东西而所要放弃另一些东西的最大价值。从立法领域来看，立法的机会成本是指由于采用立法的方式，放弃采用其他方式来调整社会生活所带来的损失。除法律、法规之外，社会规范还包括道德、习惯、宗教戒律、政策、团体规则、乡规民约等。相对于这些规范，法律具有强制性、普遍性、明确性、肯定性的鲜明特征，效用最为明显，起效最为快捷。但是，法律、法规作为社会调节手段的成本也是最为明显的、极为巨大的，采用立法手段产生新社会规范的过程意味着社会大量人力、物力、财力和时间的消耗。 立法机关在考虑是否采用立法手段建立或改变社会秩序时，应当把立法与其他社会控制方式逐一比较，分析立法是否比其他任何一种社会控制方式更为有效，考察立法成本与收益的比例是否低于其他社会规范。只有两个问题的答案都是肯定的，才应当决定采取立法的形式调控社会。
2.权利再分配的程序成本
从长远的角度来看，恰当的立法能够起到促进社会和谐发展的作用；但从短期看，立法必然引起社会不同群体之间权利的再分配，这一分配程序本身是有成本的。
立法引起现实的法律、法规体系发生变动，这种变动在实质上导致了社会不同成员之间权利的再分配。分配的程序会消耗一定的社会财富，因此社会将为此付出相应的成本，某些社会群体也会为此会做出一定程度的牺牲。若不能精确地控制好权利再分配的每一个环节，也有可能带来混乱与不便。因此，应当在权衡立法所带来的收益是否足以弥补立法可能导致的程序成本之后，决定是否以立法的方式调整某种社会关系。只有权利再分配后形成的新秩序的收益大于立法本身所导致的成本时，才可以选择通过立法的方式调整社会关系。
三、立法成本的控制
对立法成本进行分类与分析，目的在于实现对立法成本的有效控制。立法成本是不能消除的，然而如果能够采取有效的措施控制立法成本，尤其是尽可能地减少立法过程中不必要的成本，是保障立法活动顺利进行的需要。同时，对立法成本进行科学的控制和分配，也有利于促使财富和时间资源向更关键的立法环节转移，实现资源分配的效率最大化。
（一）合理配置立法资源
在时间和资金资源既定的情况下，合理配置立法资源，能够最大限度地分散立法成本，降低立法的显性成本，从而也能降低立法的隐性成本。
立法成本之间具有直接或者间接的相互联系。在正确把握这些联系的基础上，应当将有限的立法时间、资金资源合理地分配到立法的每一个环节：如果增加某环节的投入能够在更大程度上降低其他环节的成本，就应适当增大该环节的投入；反之，若控制某一方面的立法成本有利于降低其他一个或几个方面的立法成本，则应当降低此方面的成本。通过正确把握不同立法成本之间的相互联系，将每一个方面的立法成本控制在合理的范围内，就能找到最佳的成本分配均衡点，实现立法成本整体最小化的目的。
（二）推进立法的民主进程和保障专家参与立法
推进立法的民主进程，保障专家参与立法，是节约立法成本、提高立法效益直接而有效的途径。
立法法规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”推进立法的民主进程，最为基础的措施是保障公众参与，采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取有关机关、组织和公民的意见，保障立法程序公开透明，使立法工作、立法成本接受公众监督。推进民主立法的种种措施，虽然从直观上增加了立法的资金支出，但也有利于为立法廓清社会思想文化环境，从而大大降低立法的隐性成本，也提高了立法的质量。
专家参与立法不应流于形式。召开专家论证会、座谈会、讨论会，吸收法学以及相关领域专家参与立法草案的起草，或者将立法草案委托给专家主持起草，都是专家参与立法的有效方式。专家参与立法，能够最大限度地避免立法过程中的法理和法律专业技术失误，从而避免立法成本的浪费。专家参与立法能够降低搜集资料、分析论证、起草法案等费用的支出，并缩短起草法案的时间，也有利于减少立法机关审议和通过法案的程序成本；由于专家在参与立法的过程中较其他参与者更能够运用科学的方法，因此专家参与立法也有利于立法与社会实际相适应，避免新法律、法规脱离社会生活实际，从而提高立法的科学程度。
（三）正确处理好立法过程中的各类关系
立法过程是对社会秩序进行构建的过程，是权利划分的过程。因此，在立法的过程中，各种关系相互交织，需要立法者做出正确的抉择，只有正确处理好立法过程中的各类关系，才能够将立法成本控制在合理的范围内。
第一，要正确处理理论与实践的关系。立法是专业性极强的活动，在法学尤其是立法学理论的指导下进行立法实践活动，才能够保证立法成果符合法理、符合专业技术要求。在立法过程中，确立理论对于立法实践的指导地位，能够有效减少立法程序中的虚耗，防止立法成本过度投入，严格把握立法成本的投入方向。
第二，要正确处理立法数量与质量的关系。在立法资源有限的前提下，如果片面追求质量忽视数量，制定的法律、法规数量不足，就不能完整覆盖社会生活，无法满足社会对立法的需求；反之，仅重视立法数量，立法质量得不到保障，笨法乃至恶法充斥法律体系，立法就起不到应有的作用。因此，必须正确处理立法数量和质量之间的关系。在我国当前阶段，尤其应当重视立法质量的提高，将立法资源集中投入到重点立法领域，通过立法产生高质量的法律、法规，从而有效地促进社会的发展和进步，使立法成本投入后获得更高的收益。
正确处理立法与经济、社会需求的关系。经济、社会的发展对立法产生需求，立法对经济、社会的发展起到调节、推动作用。立法机关应当恰当把握经济、社会发展的进程，在经济、社会发展对立法产生需求时，完成相应的立法。在不适宜的时机立法，不论是超前还是滞后于经济、社会的发展的需求立法，都会对收集立法信息和资料、开展社会调研等立法活动都造成困难；与经济、社会的发展需求所不相适应的法律、法规也会导致巨大的隐性成本。反之，在恰当时机，顺应经济、社会的发展趋势及时立法，有利于促进经济、社会的平稳、协调发展，提高立法资源的投入所带来的效益。
（四）建立有效的立法成本控制体制
我国法律、法规并没有就立法成本的控制作出专门规定。引入立法成本效益分析制度，建立立法成本控制体制，对立法成本加以监督，能够有效地避免立法成本过高的现象。德国建立了严谨的立法成本控制体制，在德国不论何种立法，都必须经过法规评估委员会和执行成本评估委员会的评估：法规评估委员会独立进行评估工作，不受任何其他机构的干涉，负责对各部门提交的法律、法规进行审查和评估；执行成本评估委员会是非常设的机构，重点评估个别类型的立法，其评估的重要方面就是立法成本和立法收益。
我国也可以在不违反现行法律、法规的前提下，尝试建立立法成本评估机构。该机构即可以作为独立机构存在，也可以隶属于各类立法主体。立法成本评估机构可以在三个阶段对立法进行评估，分别是立法程序开始之前，法律、法规公布后的短时期内，法律、法规实施一段时期之后。第一阶段，在立法程序开始之前，立法成本评估机构的评估主要是依据理论推测和相关立法经验，从立法成本的不同方面预测立法成本，并对立法收益做出预测。第二阶段，法律、法规公布后的较短时期内，立法成本评估机构应当对立法的显性成本进行总结，并及时发现前一阶段未考虑到的成本，为进一步修订、完善法律提供参考。第三阶段，法律、法规实施一段时期之后，对立法成本的评估主要集中在隐性成本的评价上，这一阶段也应及时发现前一阶段未考虑到的成本，对立法的成本与收益进行总结性评价，为其他立法活动提供参考。通过对立法成本的评估，可以为控制立法成本提供支持，建立起有效的立法成本控制体制。
四、结语
包括显性成本和隐性成本在内的立法成本是伴随着立法活动而存在的。尽可能地准确估算立法成本，是作出立法决策的前提；在立法活动中恰当控制立法成本，是保障高效立法的有效手段。重视并积极控制立法成本，是法治现代化在立法层面的有力保障。
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