论文摘要 地方立法质量与立法数量的统一是地方法治建设的前提条件，地方立法效果评估作为提升立法质量的重要措施逐步得到立法机关和公众的认可。本文通过对地方立法效果评估基本概念的介绍，针对我国当前地方立法效果评估实践中存在的问题，提出了构建地方立法效果评估体系的建议。
论文关键词 立法效果评估 评估主体 评估标准 评估程序
地方立法质量与数量的协调统一是创建良好地方法治环境的前提条件。改革开放后，我国地方立法的数量显著增加，但很多地方立法没有起到应有的作用，因此如何保障地方立法数量与质量的统一已成为立法部门的一大难题。而通过建立地方立法实施效果评估体系为地方性法规和地方政府规章的“立、改、废”提供依据以提高地方立法质量已经逐渐被各级拥有地方立法权的机关所认可。
一、地方立法效果评估的概念
地方立法效果评估是指有特定的主体，根据一定的原则、标准和程序，对已经实施的地方法规和地方政府规章的效果，进行综合性评价，并将评价结果作为地方立法“立、改、废”依据的活动。地方立法效果评估制度作为立法的继续和延伸，立法效果评估的内容涉及立法技术、立法的执行和实施绩效等多个层面，与立法监督检查活动有明显的区别，具体体现在以下几个方面：
第一，地方立法效果评估更具客观性。立法效果评估的客观性来源于评估主体的多元化。而评估主体的多元性在一定程度上反映了立法效果评估制度的社会价值。地方立法效果评估主体有法定评估主体和非法定评估主体之分。其中法定评估主体包括立法机关、执法机关和立法授权的其他机构；非法定评估主体是指法定评估主体之外的公民、法人和其他组织。这些评估主体在评估活动中必须处于中立的位置，根据实现确定的评估标准和原则，对收集的信息做出客观的分析评价。
第二，地方立法效果评估更具民主性。在立法效果评估过程中，尤其是收集整理分析和分析信息资料阶段和论证评估结论阶段都需要保证公众和专家学者的广泛参与，全面调查了解行政执法机关、社会团体、企事业单位、公民的意见。对于公民、法人和其他组织通过各种方式提供的评估信息资料和意见、建议，评估主体应当认真研究处理并采取适当方式进行反馈，保证地方立法效果评估的民主性。
第三，地方立法效果评估更具全面性和系统性。地方立法效果评估往往是针对评估对象，不局限于法规条文本身，而是针对地方立法的合宪合法性、立法之间的衔接、立法的实施效果等内容进行全面而系统的评价，分析得失，权衡利弊。
二、我国地方立法效果评估现状及其存在的问题
（一）我国地方立法效果评估的现状
一部地方立法的质量如何，除了了看其内容、立法技术外，更重要的是看其实施效果怎样，是否达到了制定地方立法所预期的目的。因此立法效果评估能够有效地检验地方立法的成效。地方立法效果评估制度作为提高立法质量的有效措施，最早来源于西方国家。为了提高法律、规章的严格性和质量，美国、澳大利亚、爱尔兰、新西兰和欧盟都广泛开展法律效果评估。20世纪末到本世纪初，我国的立法效果评估实践逐步在各地展开。一些地方政府法制办、省级地方人大以及国务院法制办，都相继启动了立法后评估的试点工作。其中，安徽省人民政府法制办自 1999 年开始，每年选择 3 至 4 部政府规章，与相关实施部门联合进行规章实施效果测评，向省政府提交测评报告，并提出修改和废止相关规章的建议，取得了较好的效果。2005年7月至 2006年4月，上海市人大常委会对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》开展了历时近10个月的立法后评估工作，最终形成了评估报告，并提交市十二届人大常委会第二十七次会议审议。这是上海市人大常委会组织的首次立法后评估，在评估的方法和手段上都进行了一系列积极的探索，积累了宝贵的经验。据不完全统计，自2000年以来，山东、甘肃、重庆、云南、福建、海南、吉林、太原、武汉、北京、上海和深圳等省市人大常委会对其制定的地方性法规，安徽、河北、杭州等省市政府对其颁布的政府规章都相继开展了立法效果评估工作。这些地方立法效果评估实践取得了良好效果，对相关地方立法的可操作性、可接受性以及规避执行的原因等方面进行了全面的调查评估，对其中发现的问题及时予以解决，在立法机关和社会之间形成了一种良好的互动，有效推进了地方立法的科学化和民主化进程。
（二）我国地方立法效果评估存在的问题
虽然我国很多省市已经在地方立法效果评估方面开展了有益的探索，但截止目前地方立法效果评估仍没有成为地方立法机关的规范化和常态化的工作内容，这也导致存在问题的地方立法没能及时修改或废止。综合分析我国各地所实施的立法效果评估活动来看，问题主要集中在以下几个方面：
第一，各地对立法效果评估工作的意义认识不到位。由于地方立法效果评估在我国仍处于起步探索阶段，目前尚未形成普遍认可、共同遵循的立法效果评估制度，其在地方立法中的意义没有被拥有地方立法权的机关的足够关注。这也导致有些执法机关和被调查的对象对评估活动的配合度不高，社会公众对立法效果评估活动的关注度和参与度较低，这在一定程度上降低了地方立法效果评估的质量和实际效用。
第二，评估主体过于单一，缺乏广泛性。地方立法效果评估主体包含评估动议主体、组织主体、参与实施主体等。在我国的地方立法效果评估实践大多是采用自上而下的评估方式，因此评估动议主体往往与组织主体重合，既由地方法规或者规章的制定主体提出评估动议并组织实施评估活动，有的时候则由组织主体委托第三方即评估中介组织或者高校、科研院所来实施。这种以相对单一的评估主体，缺乏社会公众的广泛参与，从而导致地方立法效果评估结论的客观性收到一定程度的影响。 第三，评估过程过于封闭，欠缺公开性。由于当前的地方立法效果评估大多处于自发和半自发的状态，整个评估活动都由组织主体和实施主体掌控，加之评估信息公开没有制度化和规范化，使得社会公众很难参与这种相对封闭的评估活动，这也使得评估结论的科学性和民主性受到一定程度影响。
三、我国地方立法效果评估体系的构建
地方立法效果评估在坚持地方立法实效性和合法合理性，提高立法质量中的作用不可忽视，因此我们有必要针对我国当前地方立法效果评估中存在的问题，建构一套立法效果评估体系，进而充分发挥地方立法在促进法治建设、经济发展和社会进步等方面的积极作用。
（一）确立地方立法效果评估的原则
1.客观公正原则。该原则是地方立法效果评估活动必须遵守的首要原则，它要求评估主体必须对地方法规和地方政府规章的执行情况作深入的调研，在调研数据和信息的基础上，充分了解规范性法律文件的适用主体、社会团体、企事业单位和社会公众的意见，进而客观公正地得出评估结论，对地方规范性法律文件的“立、改、费”提出相关建议。客观公正原则还要求评估主体避免主观臆断，克服部门利益、地方利益倾向。尽量保证评估主体的多元化和中立性，防止立法效果评估流于形式，确保评估结论的质量。
2.程序公开原则。地方立法效果评估结论的客观真实离不开评估程序的公开。该原则要求在评估活动的过程中，组织者应对评估的实施主体、评估对象、评估标准和评估结果通过各种途径和媒介向全社会公开，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。
3.民主参与原则。立法过程强调开门立法、民主立法，地方立法效果评估作为立法的延伸和继续，也应坚持民主参与原则。该项原则要求评估组织主体也充分保证社会公众在了解评估相关信息的基础上，给其提供各种方式和途径对地方立法提出建议和意见，并及时对社会公众提出的意见和建议进行反馈，提高公众参与立法的积极性和实效性。
（二）确保地方立法效果评估主体的多元化
地方立法内容多是各地普遍关注和关系到地方发展的重大问题，也涉及群众的切身利益，因此确保地方效果评估主体的多元化，实现既有内部评估主体，即制定机关或者实施机关，也有社会团体、社会中介组织、专家学者以及社会大众等外部评估主体的参与，这对保证评估结论的客观公正有着重要的意义。
（三 ）建立科学合理的地方立法效果评估标准
评估标准是实施地方立法效果评估时所采用的标尺，只有建立科学合理的评估标准，才能实现通过评估来体现地方立法的实际效益。笔者认为，就地方立法而言，评估标准应该包含以下几个方面：
第一，法制统一性标准。这也是地方立法效果评估的首要标准，即审查地方性法规和地方政府规章的具体规定是否与宪法、法律等上位法统一，是否与其他处于同一位阶的规范性法律文件协调一致。尤其是随着上位法的“立、改、废”，地方立法的内容是否与上位法的立法精神、基本原则和具体规定有相抵触、相矛盾的现象。
第二，合理性标准。“立法内容的合理性主要表现为合规律性和合利益性。”⑥衡量地方立法的好坏非常重要的一个内容就是看其是否符合经济社会发展的需要，所规定的各项内容和措施是否合理得当。
第三，实效性标准。该标准就要求对地方立法在实际生活中是否具有可操作性，是否得到了良好的执行和遵守，是否是以较小的成本实现了预期的立法目的。
（四）确立规范的地方立法效果评估程序
评估程序对于立法效果评估活动来说并非可有可无的，因为它本身就是对地方立法效果评估过程的监督和制约，规范的评估程序不仅可以防止评估主体出现恣意专断行为，而且可以提高评估结论的科学性、公正性和权威性。
一般地方立法效果评估分为三个阶段，即评估的启动、评估的实施和评估总结。在评估启动阶段，评估主体需要制定地方立法效果评估方案，确定评估对象、评估范围、评估标准和评估方法等内容。在评估实施阶段，评估主体主要根据之前确定的评估方案实施评估活动，组织相关的调研活动，听取执法机关、社会团体、科研院所以及社会公众的意见和建议。对于公民、法人和其他组织通过各种方式提供的评估信息资料和意见、建议，评估主体应当认真研究处理并采取适当方式进行反馈，保证地方立法效果评估的民主性。在评估的最后阶段，评估主体的工作主要是整理分析实施阶段所获得的各种信息和数据得出评估结论，为地方立法的“立、改、废”提出意见。
（五）建立地方立法效果评估结果的应用处理机制
地方立法效果评估的目的是通过对立法的评价检验，提高地方立法的质量。为了达到这一目的，我们可以通过建立立法效果评估结果的应用处理机制来保障评估结论的作用最大化，以使评估工作保有连续性。建立地方立法效果评估结果应有处理机制首先保证评估结论具有强制效力，并且及时对评估结论的落实情况进行跟踪检查。其次，需要建立问责制，对评估结论中总结的问题及时对立法机关或者执法机关进行问责。
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