关键词:汽车零部件;全散件;半散件;gatt1994;国民待遇
一、案情简介
近年来,我国有不少企业利用我国进口整车汽车和进口汽车零部件关税税率上的15%的差距(进口整车征收25%的关税,进口零部件征收10%的关税),先进口零部件,然后在国内组装销售,以此来规避进口整车需缴纳的关税｡为了打击这种逃税现象,堵塞税收流失的漏洞,我国于2005年4月1日开始实施《构成整车特征汽车零部件进口管理办法》(以下简称办法)并且为了配合《办法》的实施,海关总署制定了《进口汽车零部件构成整车特征核定规则》(以下简称核定规则)､国家发展和改革委员会制定了《汽车产业发展政策》(以下简称政策)｡根据这些文件的规定,进口全散件或半散件组装的汽车;进口车身､发动机两大总成装车;进口车身和发动机两大总成之一及其他三个总成以上装车;进口除车身和发动机两大总面以外其他五个总成以上的装车;进口零部件的价格总和达到该车型整车总价格的60%以上,均被认定构成整车特征,须按整车税率缴纳关税｡为此,欧盟､美国､加拿大认为我国对外国进口汽车配件的税收政策有歧视嫌疑,意在鼓励中国汽车厂商使用国内汽车配件｡在交涉未果的情况下,欧盟与美国于2006年3月30日正式在wto向我国提出了磋商请求｡随后,加拿大也于2006年4月13日提出了磋商请求｡该案统称为“中国影响汽车零部件进口措施案”｡2006年7月,我国有关部门决定将构成整车特征的零件关税按25%执行的规定推迟两年至2008年执行,但美国､加拿大对此仍不满意｡2006年9月15日,美国､加拿大､欧盟正式要求wto成立专家组,审理我国对进口汽车零部件征收关税措施｡我国对成立专家组的第一次请求表示拒绝｡2006年10月26日,wto争端解决机构应欧盟､美国､加拿大的再次要求,决定成立专家组审理上述三方针对我国进口汽车零部件的管理规定所提起的争端｡
二、法律分析
由于欧盟､美国､加拿大提出争端解决的依据基本相同,本文仅对欧盟提出的争端解决依据进行分析｡欧盟认为,我国措施表面上是对汽车厂商故意进口汽车零部件,然后进行组装在中国市场销售以规避被征收进口整车关税的行为的处罚,实际上是通过对超过整车价值60%的汽车零部件征收整车关税的措施间接要求当地企业在生产汽车时使用国产零部件｡认为上述措施违反了:(1)gatt994第2.1条(a)项和(b)项及第3条第1款､第2款､第4款､第5款｡(2)trims协议的第2条第1款和第2款以及解释性清单的第1条第1款｡(3)scm协议第3条｡(4)中国加入议定书(wt/l/432)｡①欧盟进一步认为我国的有关措施使得欧盟在上述协议下的利益遭到了直接或间接的损失｡
本案涉及的法律问题涉及wto众多协议,本文仅从我国的相关措施是否违反gatt1994第3条和第2条有关规定进行分析｡
(一)欧盟认为我国的行为违背了gatt第3条第2款｡认为我国对进入到我国领域内的其他缔约方的产品直接或间接地征收了超过了对同类国内产品直接或间接征收的任何种类的国内税或其他国内费用;此外我国也以违反第1款所列的原则的方式,对其进口产品,主要是指进口汽车零部件征收国内税和其他国内费用｡
gatt1994第3条主要是有关国民待遇问题｡国民待遇主要是缔约方产品进入了其他缔约国领土后应享受的不低于同类国产品在国内税和国内法规方面的待遇｡从gatt1994第3条第1款和第2款中单词“imported”我们可以看出,从语法上的解释上来说,“imported”这个单词用的是一般过去时态,也就是说这一行为已经完成并成为过去｡gatt1994第3条规定的国民待遇本身也强调时间上的完成性,是为了确保外国产品进入后与国内同类产品待遇的同等性｡所以,在分析我国有关措施是否违反了gatt1994第3条第2款继而违反第1款的关键在于我国的措施是否属于“国内税费”,这直接关系到第3条对这起案件的适用问题｡
第一,从字面上理解“国内税费”一词,它是国家财政措施之一,针对的是国内所有的产品,不论其原产国是本国还是外国都一律同等征收,这是国民待遇的基本要求｡而关税的要义是一国海关对通过本国关境的进出口商品所课征的税收,它只是针对进出关境的产品｡我国颁布的三项文件中都指的是关税,针对的是外国产品,而不是国内产品｡欧盟在指责我国违反国民待遇时也并没有阐明我国对进口零部件直接或间接征收何种国内税费｡
第二,我国在措施中明确指出这一税收是关税措施,征税主体是海关;征税对象是进口产品;本案中对于我国的措施的关税性质唯一有争议的地方是海关征税的时间和地点｡根据我国《进口汽车零部件构成整车特征核定规则》第10条规定,汽车生产企业应当在《进口管理办法》实施后一个月内完成自测｡如果自测不构成整车特征的,海关进行复审,再根据复审结果决定征收25%的关税还是10%的关税｡据此可以看出海关征税的时间不是在企业货物清关时,而是在企业自测后;征税地点也不在海关内,而是在进关后｡笔者认为,虽然征税的时间和地点发生较之常规的关税征收方式发生了变化,但并不能改变其关税性质,之所以采取这种征税方式是因为需要在整车组装完成后确定零部件在整车价格中的比例,再确定是应当按整车的税率还是按零部件税率征税,实际上征收的仍然是关税,是海关措施｡
第三,对于将我国征税措施辩为关税的延期征收可比较gatt时期的“欧共体对日本零部件规避反倾销税案”｡该案中,欧共体为了防止对其最终反倾销税的规避,制定了相关规章(1988年规章),征收反规避税｡1988年规章第13条第10款规定,在欧共体境
内组装或生产的､进入欧共体商业的产品,在满足下列条件下时可以对其征收成品适用的最终反倾销税｡其中“组装或生产中使用的､产自被征收反倾销税的国家的部件或材料的价值,超过使用的所有部件或材料的全部价值的至少50%｡”日本对该规定提起争端解决｡认为违反gatt第3条(2)｡欧共体认为,反规避税不属于gatt第3条(2)的范围,是反倾销税的延伸｡专家组认为,不能支持反规避税是gatt第2条(b)下“与进口有关”的征税的结论｡专家组认为,“在进口的时候和地点征收相关税,这一事实不能排除它作为国内税收措施的性质｡因此认定其为反倾销税的延伸｡”①可见,征税时间和地点的改变并不能改变税赋的性质｡国内税可以这样,以此类推,关税也不一定必须在清关时征收｡所以,笔者认为我国三项文件规定的有关措施征收的是关税｡
(二)对于欧盟指责我国措施违反gatt1994第3条第4款,认为我国为进口零部件设置特别的比例限制(它这里指的是我国60%的进口零部件即构成整车特征的规定),超过这一比例即对汽车零部件征收一定的额外费用｡因此,认为我国对于欧盟进口至我国领域内的产品在有关影响产品的国内销售､许诺销售､购买､运输､分销或使用的所有法律､法规和规定方面,所享受的待遇低于我国同类产品所享受的待遇｡欧盟的这项指控分为两个方面:第一是欧盟认为我国设定一定的比例限制,对同一产品征收两种不同税率的关税｡即零部件价值超过整车总价值的60%就征收25%的关税;否则只征收10%的关税｡对于同一零部件征收的多出来的15%的关税就是欧盟所指的超过一定比例的额外费用｡第二是欧盟认为我国在国内法律､法规上对进口汽车零部件给予低于国内同类产品的待遇｡
第一,我国并未对同一产品使用两种不同的关税｡根据世界海关组织所确定的商品归类规则第2条的规定:进口的不完整品､未制成品､未组装或者拆散件,只要构成了完整的基本特征,就应当归入完整品和制成品的类别当中,并且按照完整品和制成品来征税｡根据这一规则,零部件的价值超过整车总价值的60%时,这些零部件已经构成了整车的完整特征,其产品性质已经发生实质性的改变,《中华人民共和国进出口货物原产地条例》中确定的实质性改变标准,作为关键核心生产的汽车已经不具有中国原产地特征了,具有进口整车特征,完全有理由对其征收整车25%的关税｡
第二,从前面的分析中我们可以看出中国的有关措施属于关税措施,与国内法律､法规的实施无关,而且与进口零部件有关的影响汽车零部件国内销售､许诺销售､购买､运输､分销或使用的所有法律､法规享受的待遇并未低于国内同类产品所享受的待遇｡可见欧盟第二个方面的指控毫无依据｡
(三)欧盟指责我国的行为与gatt1994第3条第5款不符｡认为我国制定或维持与产品的混合､加工或使用的特定的数量法规,此类法规直接或间接要求受其管辖的任何产品的特定数量或比例必须由国内来源供应｡此外,欧盟还认为我国以违反第1款原则的方式实施国内数量法规｡欧盟认定我国颁布的三项文件是本地化法规,认为我国规定进口零部件价值达到组装汽车总价值的60%就应缴纳更多税收,就是间接要求组装汽车超过40%的零部件应由国内供应,否则就征收更多的税收,这是变相的“汽车零部件本地化比例”与gatt1994第3条第5款矛盾｡同时也违反了国民待遇原则｡
欧盟对我国的这三项文件提起以上指控完全是误解了我国制定的初衷和目的｡第一,我国设定60%的标准是为了防止关税流失,打击逃税行为｡而且《办法》和《核定标准》并没有任何有关汽车生产商增加当地含量的强制性规定｡我国将汽车零部件的用途作为确定商品归类的依据,将整车和零部件归于两个不同的税率,《办法》和《核定规则》只是为了方便海关归类而设定了一定标准,对于组装汽车中进口零部件和国产零部件的比例,《办法》中没有硬性规定,就算是100%零部件进口,《办法》也是允许的｡第二,至于欧盟的另一方面指控就更无道理｡gatt1994第3条第1款规定的是国民待遇原则,而从分析中可以明确我国的措施是关税,wto中调整关税的原则是最惠国待遇,国民待遇是产品进入国内后的待遇,入关时根本不存在国民待遇的适用问题｡任何国家均对进口产品征收关税,而对国内产品都不征收关税,关税是wto体制下唯一允许的保护国内产品的措施,在这一体制下,如果关税会导致竞争机会不平等,那么违反国民待遇的情况在各国都存在｡所以欧盟这一指控是不成立的｡
(四)欧盟指控我国违背了gatt1994第2条第(a)项和(b)项｡认为我国给予其他缔约方的待遇低于gatt协议所附有关减让表所规定的待遇;认为我国对于其他缔约国进入中国领域内的产品未能免征超过我国的关税减让表规定的关税以外和普通关税｡对于进口至我国的其他缔约国的产品征收了超过gatt1994协议订立之日征收的或超过该日期在我领土内已实施的法律直接或间接要求在随后对进口和有关进口征收的任何种类的所有其他税费部分｡
第一,gatt第2条要求是缔约方必须遵守所做的关税承诺｡我国在加入世贸组织工作组报告第93段记载:“某些工作组成员对汽车部门关税待遇表示特别关注｡对于有关汽车零部件关税待遇的问题,中国代表确认未对汽车的成套散件和半散件设立关税税号｡如果中国设立此类税号,则关税将不超过10%｡工作组注意这一承诺｡”按照以上规定,如果《办法》规定的情况是属于成套散件和半成套散件的话,那么按照我国加入wto时的承诺书其设定的关税不能超过10%｡但《办法》第2条规定:“本办法适用于对经国家有关部门核准或备案的汽车生产企业,生产组装汽车所需的构成整车特征的汽车零部件进口的监督管理｡汽车生产企业进口全散件或半散的可在企业所在地海关办理报关手续并缴纳税款,不适用本办法｡”《办法》中明确规定征收的对象是进口车而不是汽车的成套全散件或半成套散件｡所以征收超过承诺书承诺的10%的关税完全合理｡从我国目前的进口税则来看都没有规定汽车成套或半成套散件的税号,因此,并没有违背我国的加入wto承诺书｡
第二,我国还可以援引gatt1994
第20条(d)项作为豁免进行辩护｡gatt第20条规定了一般例外｡在遵守关于此类措施的实施不应在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下,本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施:……(d)为保证与本协定规定不相抵触的法律或法规得到遵守所必需的措施,包括与海关执法､根据第2条第4款和第17条实行有关垄断､保护专利权､商标和版权以及防止欺诈行为有关的措施……在1995年委内瑞拉和巴西诉美国汽油标准案(wt/ds2/r)中,美国就曾援引gatt1994第20条(d)项作为豁免进行辩护｡专家组在审理该案时确定了该项适用的条件:(1)相关措施是为了执行与关贸总协定无抵触的法令或条例;(2)相关措施是执行与关贸总协定无抵触的法令或条例所必需的;(3)相关措施要符合20条引言的要求,即对情况相同的各成员没有构成武断的､不合理的差别待遇以及没有对国际贸易产生变相限制｡将专家组确定的这三个条件与我国的这起案件相联系来看:(1)我国制定的对价值达到总车价值60%的汽车零部件征收整车关税的措施是我国海关措施之一,其制定也是根据国际惯例,按照原产地规则来定的,这些规则与关贸总协议并无抵触,制定《办法》的目的在于制止某些跨国公司利用税率差逃税｡《汽车产业政策》第54条规定:严格按照进口整车和零部件税率征收关税,防止关税流失｡国家有关职能部门要在申请配额､进口报关､产品准入等环节进行核查｡因此《办法》和《政策》制定的目的和具体措施都符合关贸总协定规则｡(2)对于专家组确认的第二个条件,认定的关键在“必需”二字,一般认为“必需”是没有其他可选择性的措施,只有实施该项措施才能符合总协定规则,才可保护国内利益,或者该项措施是与总协定抵触最少的办法｡要证明达到以上标准有一定的难度,但对于我国来说也不是不可能证明的,这还是要着眼于《办法》与《政策》的立法背景和目的,目前逃税现象已达到必须要治理的地步了,那些跨国公司偷逃的是关税,利用的是关税差,所以要制止这种行为也只有从关税入手,所以我国采取这项措施是必需的｡(3)《办法》与《政策》规定的核定标准都是公开和透明的,适用于所有进口汽车零部件,没有国别和地区差异,也没有在不同的国家和地区之间造成武断的､有合理的差别待遇,更没有限制国际贸易｡所以我国对于欧盟的指控完全可以援引这项例外｡
三、简要评析
欧盟､美国和加拿大对我国《办法》､《政策》和《核定规则》提起争端解决小组审理是由于对我国的这三项文件存在立法目的与背景的理解错误造成的｡但这也是因为我国在制定这些政策时在行文上欠考虑,才会授人以柄,因此以后我国在制定有关国际贸易规定时一定要考虑wto规则,措辞要符合国际惯例｡但从本质上来说这起贸易争端可归结于双方的贸易争端,这三项法规中针对国内汽车生产企业以进口汽车零部件为名规避整车标准征税的举措,无疑影响到欧美汽车及零部件生产商､出口商的经济利益,60%的标准会更大程度的对此类规避行为构成限制｡
欧盟在向我国的磋商阶段提出的一些指控尚缺乏有效证据,但我国提出的抗辩理由要得到专家组的认可也不是很容易,尤其是对于gatt第20条(d)项豁免第二个条件的证明关键的“必需”性上有一定的困难,所以专家组审理这起案件,双方都没有完全胜诉的把握｡因此,笔者建议采取类似于2004年“中国半导体案”的解决方式,通过谈判磋商,加强我国与欧美的沟通,向他们解释涉案中的相关法条,阐明我国制定这三项政策的宗旨,在专家组做出最终裁决之前化解分歧,达成一致解决方案｡但另一方面,虽然我国强调“以和为贵”希望尽量在专家组做出最终裁决前达成和解协议,但这绝不意味着我国害怕应诉,如果欧美执意要专家组对此案做出裁决,我国也不需要一味让步,我国加入wto已快六年,也多次积极以第三方的身份加入到专家组审理的许多案件中,在应诉上也积累了一定经验,同时在美国钢铁保障措施案中我国正式以申请方的身份提起专家组审查美国的钢铁保障措施,并最终获得满意的结果｡所以,我们提倡和解,但绝不害怕应诉｡我国已经有这方面的技术和人才,重要的是要合理､有技巧的运用wto争端解释机制,无论是主动还是被动,我国都应该做好充分准备｡
参考文献:
[1] wto案例对中国的启示[m].上海:汉语大词典出版社,2003:48-53.
[2] world trade organization wt/ds339/1 g/l/770 g/trims/d/22 g/scm/d67/1 3 april(06-1543)
[3] 曾令良,张华.擅用wto国民待遇原则“一般例外”综合考虑我国应对策略[j].wto经济导刊,2006,(5).
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