企业民主管理是相对于企业专业管理而言的，主要是指职工依照有关法律、法规的规定，参与企业的经营管理。民主管理是现代企业制度的重要内容，实行民主管理有利于整合企业发展资源，建立稳定和谐的劳动关系，促进企业与职工共同发展。
我国现有的企业民主管理立法，虽然曾经发挥了巨大的作用，但随着我国实行的坚持和完善公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度的建立，各种类型的企业，特别是大量的非公有制企业的职工民主管理亟须法律规范。
非公企业实行民主管理的理论基础和法律依据
根据我国宪法、1986年国务院《全民所有制工业企业职代会条例》、1988年《全民所有制工业企业法》以及1991年国务院《城镇集体所有制企业条例》的规定，国有、集体及其控股企业应当实行民主管理。但对于非公企业是否必须实行民主管理，法律法规没有明确规定。
那么，是不是民主管理只适合国有和集体所有制企业，非公企业的职工不是企业所有者，企业的经营管理就由企业主说了算？事实上，非公企业实行民主管理既有理论基础，也有一定的法律和政策依据。
（一）理论基础
非公企业实行民主管理，是现代企业管理理论的重要内容。根据人力资本理论和劳动力产权理论，企业是劳动力资本与股东金融资本合资形成的契约组织，职工不仅是雇员，还是企业的主体，职工与股东是一种人格平等的合作关系，是企业的利益相关者、风险的共同承担者，所有者、经营者、管理者、劳动者在企业管理中的责任不同，都有权从各自的角度和利益参与企业的管理。
非公企业实行民主管理，是企业科学决策、民主决策的客观需要。现代社会进入了信息时代，面对市场瞬息万变，企业必须依靠方方面面的工程技术人员、管理人员乃至广大职工的智慧，才能作出符合市场和社会需求的科学决策。
非公企业实行民主管理，符合当前国际惯例。企业进入现代管理阶段以来，“工人参与管理”已在市场经济发达的国家企业普遍实行，成为一种“潮流”和“趋势”，工会代表职工同企业就职工工资及其它涉及职工合法权益的问题开展集体谈判、签订集体合同已成普遍做法。许多国家的企业依照法律法规推选职工代表进入公司董事会和监事会，共同参与企业管理；许多企业特别是德国在企业推行企业委员会制度，有力地保证了企业职工的参与权。这些制度重视劳动者的利益和作用，推进了管理的民主化。
（二）法律和政策依据
非公企业是否应当实行民主管理、如何实行民主管理，目前的法律法规虽然没有明确、直接的规定，但可以间接推出“非公企业也应当实行民主管理”的结论。
我国宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《劳动法》第八条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”《公司法》第十八条规定：“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。”这些规定都没有区分所有制，说明非公企业的职工也享有民主管理权。《工会法》第三十七条规定，国有、集体企业“以外的其他企业、事业单位的工会委员会，依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式，参与企业、事业单位民主管理”，更加明确地表明非公企业的职工有权参与企业的民主管理。
非公企业民主管理权的界定
从非公企业实行民主管理的理论基础来看，非公企业职工与公有制企业职工应当享有同等的民主管理权。但目前非公企业的民主管理在认识和实践上的发展都与公有制企业存在差距。目前实践中非公企业职工的民主管理权与公有制企业相比主要有以下特点：
首先，企业方对知情权、监督权、建议权的认可度较高。知情是参与民主管理的前提；对企业贯彻实施劳动法律、法规和政策，履行集体合同和劳动合同等情况进行监督，维护职工的合法权益；对企业的经营管理提出合理化建议，共同促进企业发展。
这三种权利比较集中地体现了企业实行民主管理的宗旨，是立法应当首先保证实现的民主管理权。实践中非公企业的企业方普遍对这几项民主管理权的认可度较高，认为职工行使知情、监督、建议权能够起到和谐劳动关系、促进企业发展的作用，可以接受。
其次，决定权与国有、集体企业相比是“有限的决定权”。非公企业职工的决定权主要体现在选举和撤换职工董事、监事等人员以及对涉及职工切身利益的事项与企业“共商共决”，但对于企业的经营管理、企业管理人员的任免等事项，职工只能行使建议权而没有决定权。目前非公企业的工资调整方案、奖金分配方案、工作时间和休息休假等涉及职工切身利益的事项，可以通过建立集体合同制度由企业和职工平等协商共同决定，但未建立集体合同制度的企业，还只能由企业方“说了算”。
非公企业民主管理的基本形式和其他形式
我们理解民主管理的基本形式的含义，是指企业实行民主管理必须采取的、能够比较全面地反映职工知情、监督、建议等民主管理权的一种民主管理形式，它不排除企业同时探索和采取民主管理的其他形式，其他形式也不能替代基本形式。根据法律法规规定，职代会制度是国有和集体企业实行民主管理的基本形式，国有和集体企业都必须建立职代会制度。同时，国有和集体企业还应当根据法律法规规定采取厂务公开、职工董事监事等民主管理的其他形式。那么，职代会制度是否也可以作为非公企业民主管理的基本形式？
事实上，职代会制度不仅适用于国有、集体及其控股企业，也适用于各种类型的非公有制企业，具有普遍适用性。职代会制度确立于上世纪八十年代中期，经过国有企业长期实践积累了比较丰富的经验，与其他民主管理形式相比具有内容的连续性、程序的规范性和代表的广泛性，是目前最能全面体现企业民主管理权的形式。
但在目前的实践中，直接在法律法规中要求非公企业一律建立职代会制度作为民主管理的基本形式不可行。例如，在北京市崇文区，2005年有400多家非公企业，民主管理制度的建制率达到了74%，但建立职代会制度的只有91家，仅占22.8%，并且大都是25人以上规模的企业。这从一个侧面说明，是否建立职代会制度不仅仅取决于企业方是否重视，还与企业规模大小有直接关系。企业规模小，管理层次少，决策过程简单；企业与职工之间的关系也比较简单，职工对企业的要求主要集中在工资、保险、劳动条件等方面，一般通过相对简单的协商机制就可以解决。而职代会制度是一套完整的制度体系，程序要求比较严格，并且需要企业投入一定的人力、物力成本，对于规模较小的企业来说不一定是最适合的基本形式。那么小规模非公企业民主管理的基本形式是什么？法规对小规模非公企业民主管理的基本形式要不要规范？
如果立法对规模较小的非公企业民主管理的基本形式不加以规范，就可能出现用民主管理的其他形式替代基本形式的问题，如只建立公开制度，这就难以保证其职工知情、监督、建议等民主管理权的全面落实。实践中非公企业除职代会外，还存在“民主议事会”、“恳谈会”“民主管理生活会”等形式。这些形式的主要做法是全体职工或者各部门选出的代表，与企业方召开会议，直接提出建议和意见。其特点是程序简易灵活、成本较低，适应小规模非公企业的管理特点，可以保证职工知情、监督、建议等民主管理权一定程度的落实。立法可以对这种程序相对简易的会议形式加以规范，如规定其权限、会期、议事规则等基本内容，形成制度，供规模较小的非公企业选择适用。非公企业民主管理形式除必须采取的基本形式外，还应当根据法律法规规定采取公开制度、职工董事监事制度等其他形式。
立法对提高职代会质量的影响
职代会制度作为企业民主管理的基本形式，其质量的高低决定了职工民主管理权的实现程度。目前职代会制度落实过程中形式化问题比较突出，走形式、走过场，重要问题不审议，决议得不到履行，影响了职工参与民主管理的积极性。解决该问题除了要提高企业方对民主管理工作的认识，提高员工参与企业管理的水平以外，立法也可以从下几个方面有所作为。
（一）职代会具体制度的设计应当符合民主、科学原则
如进一步界定职工代表团长和专门小组负责人联席会议的权限，避免联席会议代行职代会职权；在表决方式上明确哪些事项应当采取无记名投票方式，保障职工代表真实意图的表达；完善职工代表培训和保护制度，为其更好地参政议政提供制度保障。
（二）职代会程序安排应当简便合理，尽量做到可操作、易操作
程序正义是实质正义的保障，但过于繁琐的程序会提高企业民主管理的成本，影响企业方实行民主管理的积极性，因此法规安排职代会程序时应当尽量做到简便合理，可操作、易操作。
（三）职代会职权进一步充实调整
随着近几年经济形势的发展变化，职代会审议、决定、通过、评议等事项已经发生了较大变化，需要在法规中充实调整。尤其是职工关心的、涉及职工切身利益的热点问题，应当纳入职代会的职权范围，否则会损害职工的参与热情。
（四）职代会监督机制进一步完善
明确监督主体，细化监督程序，保障职代会制度的建立和职代会决议的落实。
民主管理工作的监督执法问题
《工会法》第五十三条规定，妨碍工会组织职工通过职工代表大会和其他形式依法行使民主权利的，由县级以上人民政府责令改正，依法处理。《劳动法》第九十八条规定，用人单位违反本法规定的条件解除劳动合同或者故意拖延不订立劳动合同的，由劳动行政部门责令改正。
根据以上规定，企业民主管理工作的执法主体主要是县级以上人民政府和劳动行政部门。但由于法律对政府和劳动部门的执法手段规定单一笼统，只规定了“责令改正”、“依法处理”，对执法程序没有规定，因此实践中执法情况不理想。因此，相关立法应当研究对执法部门的执法手段细化规定，明确除责令改正外，对拒不改正的企业如何“依法处理”，如对有关责任人进行批评教育，直至依法给予行政处分，对有关企业给予通报批评，责成其进行必要的整顿等等；明确执法程序，如人民政府对案件的受理、调查、期限、处理等程序规定。
另外，《工会法》第十九条规定，企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。
也就是说，各级工会对企业的民主管理工作有监督的权利，如果企业拒不实行民主管理制度，工会有权要求企业纠正，企业拒不改正的，工会有权提请政府依法处理。
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