为提升林草资源保护发展质量，吉林省率先建立林草资源管理新机制，在市县开展建立林（草）长制试点工作。在这新形势下，针对洮南市境内的草原承包合同如何加强管理提出了合理建议。
1洮南市草原承包合同及草原管理基本现状
1989年国土一调数据显示，洮南市草原面积为15.47hm2；2015年国土二调数据公布的洮南市草地面积为4.41hm2。二调数据较一调数据减少了11.06hm2草原。1997～2015年期间，全市共签订草原承包合同490余份，涉及草原面积6.12hm2，承包期分别为30年或50年。受历史、体制、人为等诸多因素影响，一直以来洮南市草原工作站一直围绕签订草原承包合同的6.12hm2草原深入开展了草原执法和保护工作。
2草原承包合同管理中存在主要问题
2.1很多草原合同效力认定上存在争议
以国土二调数据认定草原地类使大部分草原承包合同无法成立，目前吉林省各地均以国土二调公布的地类数据来认定草原地类。而洮南市所签订490余份草原承包合同是从1997～2015年期间按照国土一调时公布地类数据签订的6.12hm2草原承包合同。2015年国土二调公布数据时，合同内草原面积仅为2.36hm2，合同内改变草原用途面积为3.76hm2（其中变为耕地约为1.42hm2，盐碱地约为2.34hm2）。如果按照国土二调公布地类数据认定草原地类，那么改变用途3.76hm2草原所涉及的草原承包合同按照规定应解除或者划转。但是草原承包合同是以合同形式集中管理草原的民事约定，是受法律保护的，不应该解除或划转。
2.2草原承包合同引发的上访问题日益严重
以国土二调数据作为确定草原的依据以来，引发草原承包户上访不断，并呈上升趋势。主要矛盾是草原承包合同内二调变为耕地的因权属问题引发当地村民或集体经济组织与草原承包户出现纠纷。草原承包合同内二调变为盐碱地的，不管是否享受国家原种补贴还是变为人工草地的，绝大部分被承包户开发为水田或者改为旱田，甚至有很多村民不顾草原承包户的阻拦到其承包面积内把其盐碱地开发为水田，占为己有。有的集体经济组织也不顾草原承包户的利益，把其承包面积内的耕地部分或者盐碱地又承包给别的村民，从而引发合同纠纷陆续不断。并造成了纳入草原工作站管理范围的草原，出现非法开垦草原的却被确定为耕地等不合理现象。
2.3草原资源调查的职能发生变化
2019年政府机构改制后，草原资源调查和确权登记职能划转给自然资源局。自然资源局进行草原资源调查时，首先得要求草原主管部门提供草原资源的证明材料。草原主管部门能提供的只能是490余份草原承包合同。草原承包合同能否成为草原资源调查的重要依据，必须对这490余份草原承包合同慎重考察研究。
3加强草原合同管理的建议
3.1先行按照现有合同管理，加强草原管理
重新对纳入草原工作站管理范围的490余份草原承包合同涉及的6.12hm2草原进行梳理、踏查确认，除具有正常手续和占补平衡项目占用使用的草原外，均按照草原地类进行管理。草原内已经变为耕地（包括水田）的应制定退耕还草计划，在三年内全部退耕还草；如各村集体经济组织对其收费变为其册外耕地的，从2022年春季开始一律停止收费，签订册外地合同的立即解除合同，三年内全部实施退耕还草；如在规定期限内不进行退耕还草的按照开垦草原查处；草原内的盐碱地或者耕地形成前的面貌是人工草地（包括享受国家草原补贴补助和项目资金的草原），一率按照开垦草原查处。并以此为基础落实林（草）长制工作，成立领导组织，构建工作机制，落实草原面积，确保工作落实到位。
3.2明确职责分工，重新界定我市的草原面积
按照三定方案规定，自然资源局要本着“尊重历史，结合实际”的原则，立即组织人员以纳入市草原工作站管理范围的草原为基础，兼顾二调较一调减少的11.06hm2草原进行草原资源调查，并对已发包的草原进行确权登记。对经国家、省市立项审批的占补平衡，光伏发电等项目已经占用草原涉及草原承包合同内的草原，继续按照国土二调数据地类由乡镇政府进行管理。涉及的草原合同要逐步解除，按照变更后的地类重新签订承包合同。
作者：郭金荣 单位：吉林省洮南市草原工作站
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