关键词:第三部门;政府机构改革;政府职能转变
在中共十六大召开的背景下,新一轮政府机构改革强调必须加强政府管理创新理念,增强政府管理的民主性、责任性、服务性、回应性、开放性和透明性。这次改革基本改变了计划经济时期形成的行政管理体制和组织机构,并逐步形成适合社会主义市场经济需要的行政管理体制框架。由此可见,政府机构改革的核心是政府强制性权力在经济与社会生活领域的有序退出,逐步形成政府、企业和第三部门之间的“自主与互赖的关系”。
1 第三部门的产生及其发展
所谓“第三部门”,就是除政府和企业以外的第三种社会组织。一般来说,现代社会中人们的社会活动大致可以包括三大领域,即政治活动领域、经济活动领域和社会活动领域,与此相适应,人们的社会组织也可以分作三类,即政府组织、营利组织和非营利组织。如果说政府组织是第一部门,营利组织是第二部门,那么,“第三部门”就是各种非政府和非营利组织的总称或集合。这类组织主要通过志愿的形式为人们提供公益性服务。
改革开放前,中国的政治体制是高度集中的科层制,其实质是下级对上级的绝对服从。公与私、国家与社会、政府与民间几乎完全合为一体,在这样一种政治背景下,“第三部门”的存在就意味着与政府的对立,因此不可能存在严格意义上的“第三部门”。改革开放后,中国开始实行以市场为导向的经济体制改革,逐步摈弃了原先的计划经济体制,推行社会主义市场经济,随着社会主义市场经济的推行,大量独立化、分散化的经济主体,为维护共同利益,结成了区别于行政系统新的组织形态——第三部门,同时出现了许多由民间兴办的非盈利性组织,为公众提供公共服务。另一方面,随着我国政治体制改革的不断深化,国家的权力逐渐向社会回归,首先是政企分开,政府将经营权、决策权、人事权下放给企业,将大部分经济权力下放给社会,政府从一些管理领域撤走后,留下的真空便只能由“第三部门”来弥补。最典型的例子便是中国青少年发展基金会实施的“希望工程”。希望工程的宗旨是:根据政府关于多渠道筹集教育经费的方针,以民间的方式广泛动员海内外财力资源,建立希望工程基金,资助贫困地区的失学儿童继续学业、改善贫困地区的办学条件,促进贫困地区基础教育事业的发展。再次,20世纪80年代后,我国政府就一直尝试进行精简机构与转变政府职能的政治体制改革,政府的职能发生了很大的变化,弱化了其经济职能和社会职能,而强化了行政管理职能,在大部分生产、经营、民事和文化、艺术和学术领域中,政府不再履行直接的管理职能,而将这些职能转交给相关的民间组织,如非政府的行业协会、同业组织、志愿团体等。我们可以这样评价“第三部门”发展的意义:没有非政府、非营利的第三部门的发展,“小政府、大社会”只能是一句空洞的口号,人们企盼的与市场经济相适应的良性的社会结构和社会运行就不可能形成。
2 第三部门在中国的发展现状
中国“第三部门”的真正发展是在改革开放以后,比较而言,发达国家的“第三部门”是在第一、第二部门已经建立、国家现代化已经实现后,为解决新出现的政府失灵和市场失灵问题而发展起来的,而作为处于转型期的中国,“第三部门”与“另两个‘部门’的现代化”是联系在一起的,它要伴随着另两个“部门”的成长而成长。而在现实情况中我国政府与第三部门之间的关系仍然是“强政府、弱第三部门”。较之西方社会,我国的“第三部门”存在着以下几方面的不足之处:
(1)独立性的组织不独立。以我国的民间组织为例,中国绝大多数民间组织是由政府创建并受政府的主导,尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织。这种主导性主要通过以下三种途径来实现:①政府通过民间组织的挂靠机关主导他们的重要活动,作为主管机关的权力机关来说必须对该民间组织负政治领导责任。②大多数有重要社会影响力的民间组织都由政府创办,因此政府主管机关与创办者之间依然有着极为紧密的联系。③几乎所有民间组织的主要领导都由政府机构分流的党政官员担任。④民间组织在经济上完全依赖于政府。
(2)苛刻的双重管制制度。我国的“第三部门”大多数是由行政机关采用二个行政手段建立的,直接或间接依附于行政机关。所以政出多门、多头管理,不同行业的社会中介组织受同一部门领导,或同一行业的社会中介组织受不同部门领导,造成了不必要的人为管理矛盾和摩擦,造成部门割剧和垄断,不利于同行业的公平竞争。
(3)法律制度的严重落后,“第三部门”独立运作的机制缺失。一方面是由于“第三部门”的自律性不强,另一方面是由于有关部门对“第三部门”的科学管理和社会监督不足造成的。更为重要的是,我国目前对“第三部门”的性质、地位和作用等缺乏明确的法律规定,已有的政策法规仍有待完善和改进,政策法规的滞后和不健全,严重影响了“第三部门”的正常运转和健康发展。
(4)权威性不够与社会支持不足。长期以来政府无所不包的状态造成了人们对“第三部门”的偏见,“第三部门”的公信度受到人们的质疑,社会公信度的高低,关系到公众及社会各界对第三部门进行的公益活动的支持力度,缺乏社会公信度将会严重影响到第三部门的筹资。
3 第三部门在中国的发展前景
中共十六届六中全会中提出了本世纪头20年中国全面建设小康社会的发展目标关于“构建和谐社会的若干问题”,深刻揭示了中国发展的阶段性特征,科学地分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因,认为要更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,是实现中国长远发展目标的重要保证。由此可见,在中共十六大召开的重大背景下,党的十六大报告将行政体制改革和机构改革作为政治文明建设和政治体制改革的重要内容。
当前我国政府机构改革的核心内容就是转变政府职能,也就是进一步明确政府职能和社会各自职能权限的划分,政府还政与民,重新调整政府与社会的关系,把政府不该管、管不好、管不了的职能移交给社会各种组织来承担。从而减少政府的负担,减小政府的规模,提高政府行政效率。政府机构改革的深入发展依赖于社会自治的发育程度,依赖于“第三部门”的发展和完善,因此大力培育和发展“第三部门”是推进政府机构改革的重要工作。
因此“第三部门”与政府间的合作是一种良性的互动,“第三部门”的建立是沟通政府与公民之间的一座重要桥梁,一方面通过“第三部门”能及时把公民对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府部门;另一方面,又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达给公民,“第三部门”在这一利益表达和利益协调的过程中,减少了社会摩擦,平衡了社会各种利益之间的矛盾,推动了政府与公民之间的合作,促进了政府的善治,为政府机构改革创造了良好的环境。
最后必须指出的是,第三部门与政府、企业一起构成了现代社会。我国的现代化进程就是三个“部门”共同现代化的一个过程,如果其中任何一个“部门”失败了,那么我们的现代化就不可能成功。我国正在不断完善社会主义市场经济体制,需要“第三部门”有一个大的发展,因此第三部门发展的程度如何,在一定意义上说是衡量市场经济成熟程度的重要标准,也是衡量现代化进程的重要标志。
参考文献
[1]俞可平.治理与善治[m].北京:社会科学文献出版社,2000,(9).
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