论文摘要：分析了过去我国造林质量问题产生的原因，主要是造林质量的责任难以明确。忽视了造林者的利益需求，夸大了外来新技术的作用等。按照以人为本的理念，提出加强造林质量管理的初步构想、突出人的主体地位和作用，建立健全调动造林管理者和造林者积极性的制度体系，形成参与式决策机制，逐步建立以社区为单元的造林管理和质量评价体系。
以人为本是现代政府公共管理的新趋势
20世纪70年代末以来，随着民主化、科学化进程的不断加快，人们对传统管理模式进行了深刻反思。西方发达国家首先提出了以人为本的管理理念和管理模式，并逐步建立了一套以人为本的管理制度。以人为本的管理模式，突出了人在管理中的决定作用，注重充分调动人的积极性和挖掘人的潜力，管理更趋于人性化和民主化，管理中注重采用尊重人、保护人和激励人的制度规则，让制度环境去适应人，而不单纯是让人去适应制度环境，在管理中做到有所为和有所不为，努力在管理者和被管理者之间，形成一种基于劳动关系、心理需求和发展需求多重纽带的合作伙伴关系，实现自我管理。用著名管理学家陈怡安的话讲，人本管理就是点亮人性的光辉;回归生命的价值;共创繁荣和幸福。从微观管理角度来看以人为本的管理，就是企业为确保持续发展，更加重视人力资源的开发与管理，甚至对每个员工的职业生涯进行系统设计，鼓励并帮助每个员工完善和实现个人的发展目标，为企业发展获得永不枯竭的能量。从宏观管理尤其是政府公共管理来看以人为本的管理，就是政府在实施公共管理中，大力推进决策的民主化、科学化、制度化进程，注意增加广大民众和利益相关者的参与度。比如，在环境保护方面，逐步推行了环境影响评价制度，将利益相关者和广大民众对环境状况和相关决策的评价作为政府实施环境保护管理的重要决策依据;在重大价格调整前实行的听证会、辩论会制度等。这些管理方式的实施，都充分体现了传统管理思想正在被突出以人为本的现代管理理念逐步取代。
近几年来，随着我国政府职能的转变，政府自身定位正在发生新的变化。‘’小政府、大服务”、”小政府、大市场”和’‘服务型政府”等观念的提出，一方面表明了政府职能正在由包办一切和无所不能逐步向非竞争性的公共事务领域转移，管理中的服务性和公益性取向日益明显;另一方面，也表明了政府管理观念的重大变化，人性化和人本化的趋向也日益突出。这种转变带来了政府管理方式的一系列重大变革。去年，温家宝总理在国家行政学院发表讲话时强调，要深化行政体制改革，加快政府职能转变，并进一步提出了树立以人为本的政府管理思想，突出强调了人民群众在政府工作中的中心地位，体现了本届政府在政府管理思想方面的鲜明特征，也是新的发展观对政府管理提出的新要求，必将对政府管理的方方面面产生新的影响，也将对深化我国行政管理体制改革，加快政府职能转变产生重要影响。
全面理解以人为本的行政管理思想应该注意把握好两个，方面。首先，应该从政府自身角度来认识以人为本。应该看到，无论从事何种管理，政府管理者的自身观念、行为准则、积极性、创造性和责任性等综合素质是决定管理成效的关键，因此，必须突出强化对政府管理者的行为进行约束和激励，建立科学的规范政府管理者行为的制度和激励管理者的绩效考核标准，增强对政府管理者行为的约束和绩效评估的实效性，进一步从改革管理运行机制和建立健全管理制度等方面增强管理者的利他心和责任心，充分调动政府管理者的积极性。多年来，我们围绕调动政府管理者积极性和责任心进行了多方面改革，总体上看虽然取得不少成效，但就政府管理的许多方面而言，仍存在相当多的问题。其次，从政府管理的对象角度来认识以人为本，就是要充分认识到，政府实施公共行政管理的合法性与有效性是完全存在于公众与公共行政行为的互动中，政府是代表民众实施管理，应该体现大多数民众的意志;政府的行政效率主要取决于民众的支持率。因此，公共行政的着眼点均不能离开抽象的公众与具体的公民个体。政府实施管理的过程就是为社会公众提供公共服务的过程，公共行政应更多地注重促进与公众的互动，坚持公众满意原则，将公众利益放在优先地位加以考虑。要更多地体察被管理者的感受和需要，从最大多数利益相关者的切身利益出发来取舍管理方式，而不是更多地从政府行政管理实施者的主观臆断或仅仅考虑管理行为的便利，甚至是从行政管理主要决策者单纯的政绩需求角度出发来取舍管理行为。要做到这些，就要在政府公共管理中进一步扩大公众参与力度，保证公众依法参与决策、管理和监督的权力。这样不仅能促进公众对政府管理的了解和理解，也有助于增强公民的主人翁意识与社会责任感，减少公民的社会疏离感，促进社会各阶层的和谐。从而保证政府管理的合法性，增加公众对政府管理的认同感，从根本上体现公众利益，提高政府管理的效能。
对造林质t问题及原因的再认识
质量管理是一个古老而又常新的话题，它是伴随着生产过程而产生和发展的。早在2400多年前，我国就有了青铜武器质量检验制度。从人类社会开展质量管理的发展过程看，质量管理发端于微观管理，但随着人类管理领域的不断拓宽，质量管理已渗透到人类活动的各个领域;同时，质量高低取决于诸多要素，技术进步虽然与质量高低关系最为密切，但一切最先进的技术都必须通过人去实施，人不仅是生产活动中的最基本要素，也是生产活动的行为主体。因此，质量管理必须以人为核心去开展。
质量管理涉及各行各业，也是政府行政管理的重要方面，随着政府管理职能的转变，质量管理正在不断得到强化。造林作为林业发展的重要基础，造林质量管理是林业行政管理的重要内容，造林质量的高低也将最终决定林业发展的总体水平，因此，必须切实加强造林质量管理。
目前，在造林过程中还存在比较突出的质量问题:一是林木种苗假冒伪劣比较突出。表现在种苗生产良善不齐，市场流通管理混乱，种苗使用环节缺乏透明度，以权谋私、拘私舞弊现象时有发生。二是规划设计不讲科学。造林主导目标不明确，没有充分考虑当地群众的利益和需求。三是弄虚作假现象时有发生。由于造林规划设计缺乏民主化和群众参与过程，许多地方甚至利用规划设计套取国家造林资金，通过在造林地块上打“时间差”、“空间差”、“项目差”，对付上级检查，蒙混过关。四是造林施工现场缺乏有效指导。有的地方没有把造林目的向当地群众充分宣传清楚，就采取简单的行政命令方式把群众轰上山，盲目蛮干，加上缺乏现场技术指导和监督，形式上声势浩大，实际上造林质量难以得到保证。五是造林后形成的林分质量不高。
分析造林质量问题产生的原因，主要是由于长期以来，造林生产的组织管理是单一行政命令式管理方式，在造林过程中存在重完成造林任务、轻质量管理的倾向。一方面，在造林生产中，针对管理者的各项制度不健全，管理者没有将生产管理的各项要求落到实处;另一方面，针对造林者，没有形成充分调动造林者积极性的有效激励机制，造林者在造林过程中往往只是被动参加劳动，缺乏提高造林质量的内在动力。可以看出，目前存在的造林质量问题大多是直接或间接由人为因素造成的。
第一，过去的造林管理过程中。造林质f的责任难以明确。在多年来的计划经济管理体制下，各级林业行政主管部门代表政府行使造林投资主体、实施主体和监督主体的职能，对造林的管理往往注重计划任务完成情况，对造林质量很难实施有效监督。一方面，长期以来，我们没有针对造林过程的质量建立比较严格的责任追究制度，存在许多责任真空地带，使得一些政府管理者钻了管理的空子，许多造林资金在下拨过程中，往往被以各种名义截留和挪用，造林者有时甚至连最基本的劳务补贴都拿不到，积极性难以提高，造林质量很难得到保证;另一方面，许多已有的管理制度难以落实。从制定造林规划、计划到下达和落实造林任务的过程中，组织和检查等工作都是由政府和政府林业行政主管部门进行的，政府管理者作为规则的制定者、实践者和监督者三位一体的格局，使得质量问题出现后，应由谁来负责的问题变得很难澄清，责任往往难以追究。似乎谁都应该对出现的造林质量问题负责，实际上是谁也不会负责任。
第二，过去的造林管理过程中，忽视了对造林者利益和需求。充分考虑造林者的利益和需求是保证造林质量的内在动力。由于我国林业产权制度是公有制为主体，真正意义上的私有林主还很少，造林者对林木的使用权、经营权和处置权是不完整的。在这种产权格局下，造林主要依靠行政命令，管理者往往更多地从完成造林任务或追求政绩的角度来考虑造林，对造林如何为社区发展服务、如何满足造林者生计需求等考虑得相对比较少，造林者也对造林方式选择、造林收益分配等方面缺乏有效的参与权，缺乏关注造林质量的内在动力。
第三，过去的造林管理过程中，往往夸大了外来新技术的作用，忽视了对乡土造林知识的应用。过去存在一种倾向:往往认为基层社区群众是缺乏造林专业技术知识的，但许多调查表明，群众拥有的乡土造林技术知识远比林业行政部门估计的要多，有时甚至不亚于造林专业队员。从提高造林质量的实际来看，造林质量的高低关键不取决于对技术掌握了多少，而在于通过何种机制，让基层群众将所掌握的造林知识真正用到造林生产中。还有一种倾向，就是过分高估了专家和外来树种对提高造林质量的作用。实际上，我们应该明确，只有当地群众最为了解他们自身和环境的需要，许多乡土造林知识是长期实践的结晶，有非常实用的价值，应该得到广泛尊重。同时，使用乡土树种是取得造林成功的重要方面，对于引种外来树种，既不能一味排斥，也不能.盲信盲从，从生态学角度来看，乡土树种往往更容易形成稳定的生态系统。
第四。过去的造林管理过程中。管理制度往往更多是从约束而不是从帮助造林者的角度来设计的。从总体上看，过去的许多林业政策，都不是从激励和帮助造林者的角度来设计的，往往把林业行政管理部门和造林者对立起来。比如，实行的税费政策，虽然是从限制木材采伐角度考虑的，但对造林者来讲，就是一种积极性的制约，因为他们感到即使自己造林有了一定收益，也会被各种名目繁多的税费抽得所剩无几;再看林木采伐政策，目标是制约非法采伐，但对造林者来讲，就是给他们对林木的处置权设了一道门坎。从实际来看，往往非法采伐并没有因为限额制度而得到有效遏制，却极大地影响了造林者造林的积极性。总之，过去的许多林业政策实际是将造林者放在行政管理的对立面来考虑的，总是希望通过设置制度和规则障碍，约束造林者朝向政府期望的目标，而不是从帮助造林者获取利益、满足需求，提高自我发展能力的角度来设计政策二结果，许多制度无法调动造林者积极性，造林质量难以提高。
以人为本加强造林质t管理的初步构想
第一更新管理观念，在造林质f管理中树立以人为本的思想。林业行政管理部门中的造林管理者首先要认识到造林质量问题产生的主要根源是在自身，要从改变自身管理方式、强化对系统内部自我约束和规范的角度来做文章。其次要转变管理观念，要看到造林管理者在很大程度上是在协助社区造林者完成造林工作.而不要以救世主的姿态出现，强迫造林者按照管理者意愿行事，应该给予造林者更多的自主权，不要认为基层群众是无知的、素质低下的。应该知道，基层造林者往往最清楚他们最需要什么、最需要解决什么和解决问题的最有效方法是什么。在制定造林质量管理规定时，不仅应考虑从技术角度提高造林质量，更应该考虑从改善影响提高造林质量的社会经济因素的角度，来形成提高造林质量的有效激励机制，逐步构建有利于提高造林质量的组织形式与管理体系，突出人的因素和社会因素在提高造林质量中的主体地位和协调作用。
第二.以人为本。建立健全调动造林管理者和造林者积极性的制度体系。一是从调动造林管理者积极性来讲，要建立有利于明确造林管理者责任的制度体系，使造林管理者自身管理行为得到有效约束、管理责任更加明确。具体讲，就是要针对造林过程中的规划设计、种苗使用、整地栽植、抚育管护、验收核实、档案管理、面积上报等管理环节制定相应的决策规范和责任追究制度。二是要通过改革林业产权制度，大力发展非公有制造林，借助市场机制，引人项目法人制、招投标制和监理制，逐步改变过去造林管理者作为造林投资者、实施者和监督者的三位一体角色。三是要建立有利于保证造林者积极参与造林过程中决策和管理的新机制。四是要把充分调动造林者积极性作为提高造林质量的根本。对现行林业政策的调整，应本着多予少取、有所为有所不为的原则，让造林者能通过造林获取一定的利益，或者为当地经济和社会可持续发展提供基础。
第三。在造林质f管理过程中充分体现以人为本，形成参与式决策机制。在确定造林目的时，首先要对社区中与造林关系密切的利益相关群体进行分析，重视对当地弱势群体需求的关注，最终都必须和群众生计、利益和增强当地经济社会可持续发展能力等方面紧密结合起来;在开展造林规划设计时，在规划理念上要体现以人为本，促进全面、协调和可持续发展;在规划体系上要探索形成功能清晰、相互协调的规划体系，打破部门的界限;在规划内容上要增强针对性，突出有限目标和重点任务;在编制程序上要建立规范化的民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和评估制度;要花大力气做好规划编制前的基础调查、信息搜集、课题研究、项目论证等前期工作，同时，要重视乡土造林知识和乡规民约对提高造林质量的作用。
第四，改革现行造林组织方式，逐步建立以杜区为单元的造林管理和质皿评价体系。要借鉴社会林业中所提到的以社区为单元的组织发展方式，改革现行造林自上而下逐级分配的组织管理方式，尝试以社区为单元提出造林计划，以社区为单元落实造林任务的组织管理方式。在此基础上，建立以社区为单元的造林管理和质量评价体系，除了从造林成活率和保存率上检查社区造林质量和成效外，还应该把造林看成是促进社区经济社会全面发展的重要措施，通过分析造林对社区发展的贡献度、造林的持续性和稳定性、社区群众对森林资源的依赖性、森林资源的管理水平、对社区社会经济全面可持续发展的影响和满足造林者利益需求等，建立相应的指标来综合评价造林质量。
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