内容摘要：在我国旅游产业，旅游景区的发展相对落后。本文立足于长期从事旅游景区开发与规划的实践，对比我国各旅游景区的情况，研究相关理论，分析了旅游景区发展的制度与机制的战略选择。提出旅游景区应该采取政府主导型发展战略与责权利均衡的运行机制。
关键词：旅游景区 政府主导型 责权利均衡
目前,旅游景区是我国旅游产业发展链上的一个薄弱环节。如果旅游景区不能及时走出发展困境，势必影响整个旅游经济的发展。但同时我们也应看到，旅游景区的发展是一个庞大的系统工程，旅游景区的发展，最重要的是做出正确的战略选择。对其发展起着决定性作用。
政府主导型旅游发展战略概述
主导型旅游发展战略是旅游景区发展的根本。通常所说的政府主导型战略脱胎于政府主导型经济发展体制。日本和东亚四小龙在二战后分别吸收了前苏联计划经济模式和美国式的自由资本主义经济体制要素，形成了一种混合经济体制——政府主导型经济体制，这种体制又被称为“政府主导的东亚模式”。“东亚模式”的核心可归结为政府与企业的关系，坚持政府对经济的主导——有所为和有所不为，其中的关键在于政府主导的范围和力度。“东亚模式”启示我们，政府干预市场，发挥经济主导作用指向三个方面：着力建立健全市场机制和完善市场体系；培养健康的政府企业关系；制定和实施灵活的产业政策及相关配套政策。
在旅游产业中，政府主导型旅游发展战略要点在于：选择旅游产业发展战略，如适度超前战略、比较优势战略等等；培育旅游市场、建立健全市场体系、完善市场竞争秩序等，如加强旅游立法、进行旅游规划、加强基础设施建设、旅游教育等；制定和实施旅游产业政策和相关配套政策；扶植培养大型旅游企业集团。在我国各地，没有实行政府主导型旅游发展战略或实行得不好的旅游景区，就出现过相当多的问题。不少旅游资源类型全、品味高、特色强的旅游景区开发混乱。表现为遍地开发、分散经营、主题模糊、千篇一律、建设混乱、布局凌乱、项目雷同、品味不高，旅游资源遭到破坏,服务设施发展滞后。主要原因在于政府主导的战略没有得到很好地实施，管理体制不顺，科学规划不足，投资主体混乱。
政府主导型战略模式在旅游景区的应用
建立健全旅游景区行政管理制度
政府主导的旅游发展战略有多种不同的实施模式，以下三种最为典型：分而治之的模式。所谓分而治之模式是指一个旅游景区分别由两家以上单位进行管理。如庐山风景区：全山山体总面积282平方公里，分属庐山风景名胜管理局、九江市庐山区、九江市庐山垦殖场、江西省庐山自然保护区、星子县等6家单位，共同管理，实行分治。政府直管模式。这种模式是指一个旅游景区由所在地的政府直接进行管理，如果旅游景区地跨两个以上的行政区域，则该旅游景区则由其上一级政府进行直管。如井冈山风景区等，由井冈山政府统一规划开发和管理，体制较顺。部门管理模式。这种模式是指一个旅游景区由上级政府设立的相关部门进行统一管理，这一部门根据旅游景区性质的不同而不同，如属于自然景观类的为建设部下属的风景名胜区管理局，属于人文历史遗迹的为文化部的文物局，与旅游相关的则为旅游局管理,等等。
从协调发展角度看，旅游业是综合性的产业部门，在行政管理的制度层面需要统一协调，规避政企不分的权益纷争。一个旅游景区最好由一个强有力的组织机构实行统一管理。这个机构如果能够具备地方立法权、行政执法权，就有利于该旅游景区进行统一规划、保护、管理；如果这一组织机构还能拥有一定的人财物的调配权，将更有利于促进风景名胜区的开发建设。由此看，分而治之的模式违背了统一管理的原则，肯定不行。而部门管理呢，虽然上级政府设立景区相关管理局的目的,是有专门的组织机构对风景区进行规划、开发、管理，但事实上由于管理局不是一级地方人民政府,只是一个行政管理机构，没有行政执法权，所实施的管理“合理不合法”。加上与所在地政府及各方的利益冲突，导致管理局责权难以全面落实,无法对整个旅游景区实施有效的管理和开发。因此，只有政府直管模式可以考虑。但是由于一个旅游景区的地方政府，其对应的职能众多，往往将旅游景区的开发管理交由其下属的旅游局管理，而旅游局在旅游景区的管理上又难以与其它相关部门协调（平级单位），管理缺乏权威性、全面性与一致性。
因此，政府直管模式必须要有一个有权威的机构来运作，成立一个由政府主要领导挂帅的旅游发展委员会，全面负责旅游景区乃至整个区域旅游产业的发展管理。旅游发展委员会由政府有关职能部门负责人组成，就某个地区旅游产业的发展方针、政策、措施、方法等进行研究，加强主导力度，解决存在的问题并部署工作。还应重新明确旅游局的职能，将旅游局作为旅游发展委员会的办事机构，在旅游景区开发管理中发挥其应有作用。
实行市场化的企业经营管理机制
从经营管理角度看，政府主导型除了建立相应的旅游发展委员会之外，还要组建或引进旅游集团，实行企业独立经营模式。我国旅游景区开发投资主要有三种模式：自主开发模式。这是我国旅游景区开发的传统模式，由当地政府主导，相关部门积极推动。这种模式的优势主要体现在经济收益直接归当地政府，并能注重经济、社会与生态环境效益的统一。这种模式的不利因素在于投资资金紧缺、部门主体过多导致利益冲突、经营管理人员由政府任命而缺乏激励机制。合资开发模式。这是旅游景区开发投资的第一次创新，提高了市场化程度，将优势资源与资本市场结合。这种模式中，当地政府主要是以旅游资源为资金投入，开发资金从资本市场筹集。这种模式解决了开发资金问题，具有巨大的融资能力。但这种模式对环境介质系统要求较高，要求市场机制较完善，在政府与企业间有良好的分配机制。整体租赁模式，它是指将一个旅游景区的所有权和经营权分开。由政府统一规划，授权一家企业较长时间垄断性经营管理，并按约定比例由景区所有者和经营者共同分享经营收益，或者一次性卖断。这种模式的关键是要寻找资金雄厚，具有丰富旅游开发经营经验的优秀企业。
企业资本能够顺利取得景区经营权，根本原因在于旅游景区投资大、回收慢，许多地方政府因资金紧缺无力开发经营。景区经营的问题在于资本重轻保护，前几年在政府与部门之间出现了卖与不卖之争，争论的实质其实不在于保护与否，而是在于体制造成的利益分割（按照中国现行的法规，我国旅游景区有众多的主管部门，负责申报世界文化与自然遗产的是建设部和国家文物局，属自然景观的归建设部，属人文景观的归文物局，涉及到旅游的有国家旅游局，涉及宗教的还有宗教管理部门等等，资本介入景区经营,必然使原来的利益格局发生变化，也就遭到一些部门的反对）。其实景区经营权的问题本身是一个伪问题，关键是建立完善的景区经营权转让制度。这一制度应该包括三个方面的内容：理清政府部门的权责利，使之均衡；完善旅游景区无形资产的评估办法；明确规定景区资源保护的具体办法。后两条属于技术层面的问题，较容易解决。对于政府部门间的权责利的均衡，我们在下文讨论。
旅游主体责权利均衡促进旅游景区发展
由上述分析可知旅游景区的发展实际上包括两个层面：一是制度上的行政管理，这是由所有权衍生出的，二是运行上的企业经营。但无论哪个层面，均涉及相关的利益主体，如果这些旅游主导的责权利没有很好的界定、达到均衡，旅游系统将无法运转。责权利没有理清，直接影响旅游发展的动力问题。因此，旅游主体责权利均衡是旅游景区发展的动力机制，是旅游景区政府主导型发展战略的原动力。
在旅游景区发展中的利益主体主要有当地政府部门、景区经营企业、当地居民和旅游者。各行为主体的角色及行为方式各不相同。他们在旅游活动（管理活动、经营活动与消费活动）中有相应的权责利界定，如果不能明确而使之失衡，会导致旅游系统无法运作。表1是笔者结合相关研究试图对旅游景区发展中各旅游主体责权利的界定。
这里最为特殊的是政府主管部门，旅游景区主管部门的构成相对复杂。旅游景区的管理权力主体有以下五个：旅游部门，专门负责景区内的旅游开发、服务设施、组团参观和宾馆等级评定等；风景管理局，隶属于城建部门，专门负责景区内的山水林自然景观管理及整体规划的审批和基础设施的建设等；文物局，隶属于文化部门，专门负责景区内文物古迹的管理修缮及考察挖掘等；宗教部门，专门负责景区内所有的和尚尼姑和喇嘛等出家人的管理待遇和政策等；地方政府，负责景区内的治安、物价等。这五个权力主体，表面上都有各自的管理权限和管理范围，分工合作，其实由于它们所管理的对象同处于一个景区内，人为的分割在实践中造成了严重的内耗，管理混乱，缺乏效率。这样必然导致指导思想不统一、缺乏统一规划、多头管理、各自为政、投资分散、盲目建设和资源与环境的破坏（武传表，2002）。因此，在政府部门内部，在建立旅游发展委员会的时候，要注意各相关利益部门的责权利的均衡。使得与旅游景区发展相关的风景名胜区管理局、文物管理局、宗教事务管理局、旅游局等在行使各自职责的时候，均有约定比例的经济收益，并建立相关的奖惩机制。
当前，我国旅游景区迫切需要解决的是战略制度问题和动力机制问题，即“两制”问题。在战略方面，应该实行政府主导型战略，建立健全政府直管的旅游发展委员会，引进或组建集团企业进行市场化的独立经营。在动力机制方面应该落实责权利均衡的原则，否则，政府、企业、当地居民及旅游者等相关旅游主体，甚至政府部门内部，由于权益的纠葛，必然导致管理混乱，效益低下，阻滞旅游景区的快速发展。
参考资料：
1.邓祝仁，“东亚模式和政府主导型发展战略”，桂林旅游高等专科学校学报，2000年第11卷第2期
2.黄新建，“对江西主要旅游景区管理体制的比较研究”，江西科技师范学院学报，2003年2月第1期
3.喇明英，“关于四川省泸沽湖旅游景区开发模式的探讨”，西南民族大学学报(人文社科版)，2004年1月
4.杨育谋，“景区经营:一座新金矿”，管理与财富，2002年第3期
5.刘红萍，“对旅游景区无序开发的思考”，北京第二外国语学院学报，2004年第1期
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