旅游产业是一个覆盖面广、内涵极其丰富的产业，也是带动力强、极富活力的产业。改革开放30多年来，我国的旅游管理体制与旅游产业的发展极不协调，因此，部分省市在出台旅游条例，组建省、市级旅游产业发展委员会或旅游事业管理委员会，以及申请国家级的旅游综合改革试验区方面进行了尝试：2009年上海市出台了对住宿业统管的〈(上海市旅游业管理办法》；浙江省施行了“风景旅游一体化管理”；云南省和桂林市建立了旅游综合改革试验区。然而，这些旅游管理体制改革的大方向还是统一管理、协调管理，主要形式是成立旅游产业发展委员会或旅游事业管理委员会，由于该委员会不是超部门机构，在很多地方还只是事业单位性质，行政审批和行政执法的职能被弱化，因此不仅没有很好地协调解决旅游产业发展中遇到的问题和壁垒，还放松了必要的行政管理力度。
作为开放的、四季皆宜的著名旅游城市，秦皇岛有充足的阳光、金色的沙滩、蓝色的海洋、茂密的植被、清新的空气，生态旅游的五大要素应有尽有；同时，它传承了悠久厚重的历史文脉。两千余载的岁月长河，给这里留下了夷齐让国、秦皇求仙、姜女寻夫等众多人文遗迹。新中国成立后，北戴河成为党和国家领导人暑期休疗办公地，素有“中国夏都”的美誉。然而，秦皇岛市在打造“最美海岸线”和河北省沿海经济新增长极的当下，其旅游管理体制与旅游产业发展需求之间的矛盾更加凸显。因此，总结秦皇岛市旅游管理体制存在的问题，结合秦皇岛市实际，借鉴国内外先进的旅游管理经验，为秦皇岛市量身打造一套全新的旅游管理体制势在必行。
1.秦皇岛市旅游管理体制现状
1.1旅游业法规体系不健全
目前，我国还没有一部旅游发展的基本法。在这个大背景下，秦皇岛市积极贯彻相关的旅游政策与法规，加强执法，如开展旅游教育培训，培养旅游服务人才；推出旅游一卡通等优惠活动，促进旅游消费等。但总体来看，秦皇岛市旅游法规的建设还不完善，仅出台了《秦皇岛市旅游业管理规定》《秦皇岛市旅游行业价格管理办法（试行)》《秦皇岛市旅游船艇管理暂行办法》，以及〈(关于加快旅游业发展建设旅游强市的意见》、《中共秦皇岛市委、秦皇岛市人民政府关于实施旅游立市战略、加快旅游产业发展的决定》、《秦皇岛市旅游业发展“十二五”规划纲要》等文件，法律法规建设极其不健全。
市场经济亦是法制经济，旅游业也应该同市场经济一样，必须用法律的手段进行规范管理。然而，秦皇岛市旅游业的地方性法规不健全，不能为旅游业的管理和发展明确方向，甚至给管理带来困难，在某种程度上对旅游业的发展起到了阻碍作用，因此秦皇岛市必须加大立法和执法力度。
1.2旅游管理体制不明确
目前，秦皇岛市旅游管理混乱，旅游资源、资金、项目归属不同分管部门管理。旅游行政制度不健全，相关的协调政策比较初级，在促进旅游产业发展的问题上不能有效协调，不能适应城市旅游业快速发展的需要。秦皇岛部分县区和有关部门较为注重局部利益和眼前利益，缺乏发展旅游的全局性、长远性战略规划。就目前行政体制和旅游产业发展阶段而言，秦皇岛市还需要政府的强力主导，但必须优化、构建高效顺畅的管理体制。
2.国外旅游管理体制的经验
国内外对旅游政策体系的研究颇多，包括旅游产业结构和布局政策、旅游产业导向政策、旅游产业配套政策、旅游产业技术政策、旅游投资政策、旅游财政政策、旅游税收政策、旅游资源开发与保护政策和旅游管理政策等子系统，对旅游体制创新方面的研究也不在少数。以下仅对日本、英国、泰国的旅游管理体制经验作简要介绍：
2.1日本
日本旅游业大体上经历了三个重要的发展阶段：国际人境旅游、国内旅游、国际出境旅游。旅游业的发展目标也逐渐向综合性转变。日本的政府、企业和各协会相互协调又相互制约，共同促进旅游业的发展。它的中央旅游管理机构，适应了旅游业的发展要求，有利于发挥旅游业多方面的功能。大量的行业协会代替了部分政府职能，旅游业的投资主要靠民间财力和地方政府，各方分工明确，执法严格。日本的行业协会在旅游的经济活动中作用明显，既是企业间的连接点，又是企业与政府的中介。
2.2英国
英国是旅游业较发达的国家之一，它的旅游总局主要负责向国外宣传推销他们的旅游业，通过20多个国外办事处向全球提供信息服务。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会，其经费由私人企业、地方政府和旅游局共同承担。除官方机构的旅游管理机构，英国还有很多民间协会积极维护本行业的利益，如“英国导游协会”、“英国饭店与餐馆协会”等。这些协会制定本行业的条例准则，为行业内的企业提供信息服务，为行业内的人员培训等。
2.3泰国
泰国经济能够获得高速发展的一个重要原因是政府利用本国的资源优势优先发展旅游业，并使之成为社会经济发展的重要支柱。早在I960年，泰国政府就成立了旅游促进机构（现改名为泰国旅游局），有组织、有计划地进行旅游产业开发。为了促使旅游业持续、稳定地发展，泰国政府加强了地方政府组织建设，要求每个省都建立一个省级旅游开发促进委员会，创建一套旅游监控系统。早在20世纪70年代末，泰国旅游机构就开办了各旅游训练所，及时培养了大量导游、酒店管理和旅游规划等方面的专业人才。20世纪80年代，泰国又在总理府之下设立了旅游委员会。
3.秦皇岛市旅游管理体制改革
基于秦皇岛市旅游管理体制的现状和存在的问题，结合秦皇岛市的经济特点、资源特点、行政特点、区位特点，大胆借鉴国外成熟旅游管理体制经验，特别是日本和泰国的经验，同时参考其他产业在管理权和运营权分离上所作的成功尝试，打造秦皇岛“三级两线”的独特旅游管理体制。
3.1“三级两线”的旅游管理体制框架
所谓“三级”，即“市-局（区、县）-景区等（一线运营单位）”；“两线”，即一线联合监管执法，一线旅游经营单位进行运营。“三级两线”的旅游管理体制将行政监管和开发运营职能分开；借鉴泰国经验，在市一级组建超部门决策机构，强化执行力，全市旅游局实行垂直管理。
在“三级两线”旅游管理体制中，联席会议对全市旅游行政管理部门、监管部门、运营单位进行协调、审批；全市实行旅游垂直管理；旅游经营、监管分离，旅游经营独立，可以采取集团化运营的方式，一线经营单位的经营权、产权可以多元化。
3.2有待解决的问题
“三级两线”是一种全新的旅游管理体制，该体制的具体实施还需要相关的理论论证和具体规划，包括联席会议协调、审批机制论证；旅游垂直管理机制论证；经营监管分离，经营独立、集团化运营机制论证；一线联合监管执法机制论证；一线经营单位经营权、产权多元化论证。
4.结语
秦皇岛乃至全国的旅游体制改革与创新都还处在一个探索的阶段，鉴于体制改革与创新本来就不是“牵一发而动全身”的工程，不可能对存在的问题与障碍都推倒重建，而旅游管理体制改革作为行政体制改革的一部分，更多是在现有体制之上构建框架、理顺关系、规避障碍，因此避免不了大量借鉴成熟经验，结合自身特点构建旅游管理体制改革与创新的“秦皇岛模式”，对其他产业管理体制改革和其他地区的旅游管理体制改革具有很强的理论示范意义，同时也能很好地解决秦皇岛市旅游产业发展存在的问题，整合优势，明晰责权利，理顺相互关系，推进秦皇岛旅游产业又好又快地发展。
刘艳霞(中国环境管理干部学院，河北秦皇岛066004)
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