基于性别角度的突发公共事件管理初探
当历史的车轮驶进21世纪，突发公共事件成为中国政府和中国公众广泛关注的焦点词汇。从“非典”疫情到禽流感，从汶川地震到青海玉树地震，从松花江水污染事件到频发的煤矿透水或瓦斯爆炸，从南方多省的连续干旱到多城市的暴雨内涝，让人们一次又一次的感受到突发事件的灾难性打击，也更让政府和公众深刻认识到对突发公共事件管理的重要性和紧迫性。2004年党的十六届四中全会明确提出建立健全社会预警体系和突发事件的应急机制。2006年1月8日，发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年11月1日开始施行《中华人民共和国突发事件应对法》。迄今为止，我国政府对突发事件的管理体制和制度建设逐步完善，管理水平和能力亦迅速提高，但是当转换审视的维度，以性别角度观察时才发现还有很多方面有待发展。
一、突发公共事件的常态化管理
突发公共事件具有突发性，意味着事件的发生具有非预期性，情况往往非常紧急；突发公共事件具有高度的不确定性，意味着事件发生的时间、地点等要素是很难确定的；突发公共事件具有深远的社会影响，这意味着任何事件发生时影响都不是单一的，其破坏力和影响力是超出事件本身的，具有强烈的扩散效应。突发公共事件的这些特点，使很多实践者对其形成的一种普遍认识就是一种偶发事件，突发公本文由论文联盟http://收集整理共事件管理也就是一种事件管理。然而随着对突发公共事件认识不断深入，这些认知受到了挑战。
德国社会学家乌尔里希·贝克（ulrich beck）提出了“风险社会”（risk society）理论。随着科学技术的高速发展和全球化的发展，人类社会已经开始进入一个“风险社会”时代。贝克认为“风险”包括八个方面的内容：风险“既不等于毁灭也不等于安全或信任，而是对现实的一种虚拟。是在认识（再认识）中领会到的知识与无知。”[1]风险是科学理性与社会理性的结合，一方面基于数学的概率，在技术上是可以管理的；另一方面同时内含着伦理的属性，是客观化的乌托邦的消极意向，不可能被安全严格地诊断，剩余风险（residual risk）成为讨论问题的核心。风险是多样的，与未来相关，具有非现实性。贝克认为在风险社会，过去失去了它决定现在的权利。它的位置被未来取代了，因而，不存在的、想象的和虚拟的东西成为现在的经验和行动的“原因”。可见，在贝克看来，“风险社会”已经是当代社会的本质属性，“风险”是客观存在的，同时也预示着社会发展的方向。所以危机在风险社会中将不再是一种突发事件而是“任何发展前进中的固有之物。危机永远都不是特例的，而是展示了一个发展阶段，组织不再能如同以前那样在相同的基础上运作，而达到了一个新的发展阶段。”[2]因此，常规的线性思维与行为方式就与组织发展和风险社会显得不相融合了。
对此，德国洪堡大学教授克劳斯·奥菲（claus offe）亦作出了殊途同归的理论阐述。他在专著《福利国家的矛盾》中阐释了偶发危机（sporadic crisis）与过程危机（processual crisis）。人类社会在发展的过程中存在着两种危机，一种是“偶发危机”，这种危机是在短时间内突然爆发的，难以预测的灾难，它的破坏性非常巨大，会对现行系统造成极大冲击；另一种是“过程危机”，是“违反社会系统之‘语法’的过程”、“是系统所面临的‘抵消性’发展趋势”。[3]在奥菲看来，过程危机破坏了社会系统自身的结构原则，然而这种破坏对于社会自身结构而言又是必要的，并非可有可无的。过程危机成为系统的社会所固有的属性，伴随着社会的发展而发展。因此突发事件不仅是一种偶发现象，而是社会发展的一种常态。对突发公共事件的管理也应该实现以事件为中心的偶发管理到以过程为中心的常态化管理的转变。这一转变为以女性角度考量突发公共事件管理提供了空间。
二、运用女性管理，有助于改进突发公共事件的管理方式
国外学者对突发公共事件管理的研究主要以危机管理概念来表述。美国学者罗伯特·希斯是最早从事危机管理研究的学者之一，他认为危机管理是一个系统工程，整合性地提出了危机管理的4r模式，明确指出，“有效的危机管理应该能够转移或缩减危机的来源、范围和影响，提高危机初始管理的地位，改进危机冲击的反应管理，完善修复管理，以便迅速有效地减轻危机造成的损害。”[4]史蒂文·芬克（steven fink）认为：危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等而采取的行动，包括组织面临的政治的、经济的、法律的、技术的、自然的、人为的、管理的、文化的、环境的和不可确定的等所有相关因素的管理。因此，从学者对危机管理的界定不难看出，突发公共事件管理是一项系统工程，关注的不仅是突发公共事件的应对，更需要做好突发公共事件的预防工作，以及事件发生后的恢复工作。因为突发公共事件管理具有公共性，主动性和决策的非程序性，这些特点决定了女性管理在突发公共事件管理中的重要作用。
helgesen在20世纪90年代提出了她的女性领导管理风格学说，与传统以男性化概念为基础的管理方式迥然不同的，这种管理风格注重沟通、协调、良好的人际关系以及集体的成功。rosener的研究基本印证了helgesen的女性领导风格学说，她指出男性多数采用交易式的领导方式，女性更多采用变革式的领导方式。女性领导者青睐于设定宽泛的组织目标，可以将个人的兴趣与组织目标实现有机结合，通过鼓励下属参与和激励实现个人价值进行管理活动。因此，女性领导者的管理方式是非强制性的，更注重沟通与协调，强化他人的自我价值，善于激励。正如管理大师亨利·明茨伯格所说：“组织需要培育，需要照顾关爱，需要持续稳定的关怀。关爱是一种更女性化的管理方式。”
女性的管理方式要求突发公共事件管理中不仅发挥命令—控制的强制力，同时要发挥激励—互动的感染力。以科学理性的角度考量，政府突发公共事件管理的目的是使用最小的投入获得最大的产出；以社会理性的角度考量，是实现最大程度降低社会危害。因此，预防是解决危机的最好方法。《左传·襄公》中提到：“居安思危，思则有备，有备无患”、“凡事豫则立，不豫则废”。我们需要，安而不忘危、治而不忘乱。因此，在突发公共事件的酝酿阶段，可以充分利用沟通和协调的方式，将可能出现的社会矛盾和潜在的不安全因素在对话与协商的平台上予以化解与处理，避免矛盾升级为冲突。
如果一旦突发公共事件出现，形势往往非常紧急，很多情况没有给领导者和执行者充足的时间权衡利弊。突发公共事件是“典型的非常规决策，其显著特征是‘结构不良性’，由于结构不良的问题具有weaver所说的‘组织复杂性’（organized complexity）的特征，即问题的性质由众多变量协同决定，所有变量都以一种复杂但并非随机的方式同时相互关联，任何部分变量的重新组合都会改变，从而不能再现问题的原状。因此，突发公共事件的‘结构不良性’使人们无法对问题进行事前（ex ante）和事中的‘情景界定’（situation defining）和‘情景分析’（situational analysis）。因而，无法在短时间内对突发事件进行结构化分析，从而确定其演变趋势”[5]。在这种情况下，突发公本文由论文联盟http://收集整理共事件管理的对象是不确定的，预测中充满可变因素，应对计划也需要随时调整。而这些都没有一个可以适用的常规模板，是非程序化的。实践者经常混淆紧急和危机状态，当然危机中一直存在紧急的元素，但是二者是有很大区别的，在紧急状态下，行为者虽然没有太多时间作出反应，但是解决情况的方法是知道的；而在危机状态下，不只是时间稀缺，而且解决问题的办法也是未知的。[6]突发公共事件发生时的不确定性和非结构性，决定了在对其进行管理时女性管理方式的蛛网式组织结构的适当性。蛛网式组织结构在于形成相互关联的团队，而不是自上而下的科层制结构，因此突破了传统金字塔结构的权威式领导。这种组织结构不仅具有弹性，更可以使组织内的成员发挥主动性与能动性，有利于决策者和执行者在突发事件时因地制宜，依据事件的程度和影响第一时间采取最有效的措施。
三、发挥妇联组织作用，有助于完善突发公共事件的治理格局
20世纪90年代以来，“治理”理论逐渐兴起。文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆在多中心理论中阐述了公共治理多元主体的精髓，“单中心政治体制重要的定义性特质是决定、实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机关或者决策结构，该机关或结构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使。”[7]在多中心的政治体制中，没有一个机关或者决策结构能终极性地垄断着强制权力，而是很多形式上相互独立的决策中心分享着权力。权力执行者与普通公众在权威上的不平等是受到约束和限制的，法律对两者具有相同的约束力。
传统突发公共事件管理认为只有政府才是管理的主体，但当突发公共事件爆发时，很难非常清晰地将责任和义务区分开来，危机时的集体行动不再具有常规状态下的井然有序与科学筹谋。事实已经证明了当前突发公共事件在广度和深度上都在不断挑战着一元管理主体的能力和资源，政府独自处理突发公共事件已是力有不逮。突发事件管理需要动员政府和社会中的所有力量，彼此协作，形成多元治理的主体格局才能使突发事件管理更加高效。妇联组织作为当前中国非常重要的群众组织在突发事件管理中应该充分发挥作用。
妇联组织要搭建信息沟通平台，发挥桥梁作用。如前文所述，当前的突发公共事件已经由非常态化转变为常态化，成为中国社会转型过程中的必然现象。妇联组织也因社会转型而愈加需要发挥信息沟通的作用。对此有学者阐述说，“危机事件发生后，在没有明确制度规范的情况下，由于官僚机构等级科层制的惰性，政府无法在最短的时间内将客观真实的信息公之于众，无法集中所有的社会资源并对公共事务进行有效处置，政府供给与社会需求之间形成的较大落差”[8]需要在突发事件处理中发挥群众组织（非政府组织）的作用。妇联组织不仅可以在发生突发事件时，通过组织网络，使政府的决策、信息及时、准确传达给公众，最大程度上避免信息失真，减少小道消息和谣言的传播；还可以在平时的工作中，搭建政府和公众之间沟通的信息平台。作为群众组织，可以代表广大妇女的利益，向政府表达各方面的主张和诉求，维护妇女的合法利益，同时也可以将政府的决策和信息迅速、准确、公开的传达给广大妇女，对妇女的诉求与主张通过妇联组织予以协调和解决。
妇联组织要进行广泛培训。在突发事件前，个人往往显示了作为独立个体的脆弱性。但是这种脆弱性并不意味着个体在突发事件面前就完全丧失了能动性，可以通过自救尽可能地降低损害。事实表明，普通公众在面对危机时往往会惊惶失措，或者根本不知如何正确处理，因此妇联组织需要对广大女性进行危机教育和训练，使大家能够掌握危机应对知识，比如在火灾发生时，如果消防人员尚未到达如何自救，地震发生时如何安全撤离危险区，水灾过后如何避免传染病发生等知识。只有掌握了正确的应对知识才可能临危不乱。妇联组织不仅需要对妇女进行应对突发事件措施培训，还需要着眼长远发展，加强女性公民意识培养。公民意识主要包括权利义务、法治、纳税人、道德意识等，公民意识能够唤起普通群众积极参与突发公共事件处理的责任感和自觉性。法律规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作；国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。因此妇女是否有公民意识，能否以公民的自觉性支持应对突发事件，以公民的自律性，理性、客观、公正的对待突发公共事件直接影响突发公共事件的治理基础。转贴于论文联盟
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