近年，在经济不断发展、人民生活水平日趋提高的背景下，在满足基本生理需求之后，人们开始越来越多地追求精神层面需求的满足，如自由和平等。从平等的角度看，性别平等无疑是社会平等的重要内容之一。但是，在发展中国家，性别不平等现象屡见不鲜，女性仍然在社会的各个领域面临着不平等的待遇。根据世界银行在1990年的报告，“女性工作时间更长，却被支付较低的工资”。在性别不平等现象严重的地区，甚至连女性婴儿的生存权也被剥夺。社会学家费孝通的著作《江村经济》真实地记录了当时农村存在的男女不平等现象。“杀害女婴就更为经常”，以至于全村0～5岁年龄组的性别比达到100个女孩比135个男孩的极端失衡状态。根据李树茁等人的研究，女性失踪现象贯穿于中国整个20世纪。
新中国成立以来，我国政府大力推行性别平等政策，从我国现阶段社会发展的宏观层面看，我国的性别平等问题已经基本上得到了解决，妇女地位得到显著提高。但从微观角度看，我国女性无论是在经济领域还是在政治领域，其决策参与程度均处于较低水平，尤其是在我国农村地区，除了特定时间的选举外，其他多数时间女性在农村公共管理领域基本上是“无声地存在”。相比男性，农村女性从事公共管理的机会十分稀少。因此，提高我国农村地区妇女地位直接关系到我国性别平等问题。毫无疑问，参与农村公共管理能够显著提高女性在农村地区的社会地位。基于此，本文将从女性赋权的角度深入分析女性在农村公共治理中的不平等问题，分析为什么在农村公共治理中女性赋权和参与度低的原因，探讨增加女性赋权和农村公共管理之间的相互影响，进一步分析如何在制定农村公共政策的时候将社会性别纳入农村公共管理中，并提出相应的建议。
一、农村公共管理中女性赋权程度低下的原因
女性赋权(Women Empowerment)即女性在政治经济等领域的决策参与。Moghadam和Senftova(2006)提出，女性赋权定义为一种多层次的过程，它旨在实现基本能力、法律权利，以及在关键的社会、经济、政治和文化领域内的参与。为增强联合国在世界各地促进性别平等、扩大女性机会和反对歧视女性的努力，第64届联合国大会一致通过决议，决定成立联合国促进性别平等和妇女赋权实体，名为“联合国妇女”。我国《宪法》明确规定“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有同男子平等的权利”。为促进妇女赋权与社会性别平等，中国政府和妇女组织先后与联合国机构以及多个国际组织、政府和非政府组织建立合作关系，在妇女发展领域开展了广泛的项目合作。联合国开发计划署在1995年发布的《人类发展报告》中提出性别赋权指数GEM(Gender Empowerment Measure)，用以度量女性在一个国家内政治、经济、职业生活上的状况，其指标包括：女性在议会中的席位，在行政、管理、职业、技术职位中所占的比例，就业和工资状况。
虽然从现有文献来看，国内外学者对于在农村公共管理领域中的女性赋权问题研究比较少，但是国内外学者对于男女不平等问题做了大量的研究，而男女不平等所产生的直接影响就是女性人力资本存量严重不足，其主要体现为：女性在文盲半文盲总量中占比较大;缺乏教育的现象主要集中在妇女与女孩中;在女性从业者中，高智能人力资本存量少，导致女性人力资本价值总量远远低于男性，从而使女性在社会竞争的方方面面多处于劣势地位，在农村公共管理领域也是如此。这直接影响到在农村公共治理中的女性赋权和参与程度。造成农村公共管理中女性赋权和参与程度低下的原因主要有以下几个方面。
首先，教育的不平等是造成农村公共管理中女性赋权和参与度低下的重要原因。根据联合国教科文组织在2007年5月发布的全民教育全球监测报告，全球大约有7.181亿成人(占全世界人口的1/5)没有最起码的识字技能，其中2/3是女性，没有文化使这些女性受到更多剥削，致使其地位更加低下[1]。在我国大部分农村和贫困地区，教育上的性别差距比较明显。女性进入高中的人数和比例明显少于男性，农村女性接受高等教育的机会既少于农村的男性，也少于城市的女性。对成年人来说，女性的文盲率远远高于男性，女性的平均受教育年限远远低于男性。教育领域的性别不平等表现出多样性，家庭对子女的教育期望、学校设置、家庭教育机会分配、受教育年限上存在着明显的性别不平等。贫困地区依然呈现男童就学率高和女童辍学率高的状况。尤其是对于农村贫困家庭来讲，在资源稀缺的状况下，必然会发生资源的不均衡分配[2]。我国在传统上是一个重男轻女的国家，这在农村社会表现得更为充分。“女主内男主外”的农村家庭性别分工模式以及“养儿防老”的家庭传统养老方式，凸显了男人在家庭中的作用，女性作用隐性化，这直接导致了男女在资源获取、机会获取方面的差异，并使子女教育在家庭期望方面呈现出了两性的不平等，父母对男孩的教育期望高于女孩。家庭教育期望的性别差异直接导致了家庭有限资产配置向男孩倾斜，而女孩的受教育机会被相应剥夺，当一个家庭的自然资本、物质资本特别是金融资本极度匮乏的时候，常常会发生牺牲女孩受教育机会的现象，从而加剧性别在教育方面的不平等。人力资本投资的不足，使农村贫困妇女就业的竞争能力低下，能胜任的岗位少、层次低，就业问题日趋严重[3]。与此同时，虽然从总体上看，我国现行公共教育政策是指向性别平等的，但是，从局部来看，由于缺乏充足的实施和保障条件，具有性别平等取向的教育政策其实没有得到很好的落实，特别是对弱势女性群体的教育权益保护乏力。正是由于这种不平等，使得农村地区女性在人力资本方面处于劣势地位，进而限制了女性在成年以后获得公平的参政机会，最终大大降低了农村公共管理中的女性赋权和参与度。
其次，资本占有的不平等成为另一个致使农村公共管理中女性赋权和参与程度低下的重要原因。长期以来农民的资产占有以农户为单位，并假设家庭资产能够在内部成员之间得到平均的分配，从而忽视了在家庭资产占有方面所存在着的性别不平等现象。资产占有上的性别不平等通常能集中并直接地反映出性别不平等。土地是农户赖以生存的基本物质资产，因此对土地的拥有及控制在农户生计方面有着决定性的作用[4]。所有地区农户的土地承包证全部以家庭中男性的名字进行签署。根据《农村土地承包法》第十五条的规定，把“农户”作为土地承包权的主体，家庭成员被排除在主体之外。从表面上看，家庭成员中单个的男性和女性成员均享受不到土地承包经营权的主体资格，似乎对男女两性并无不公平。但实际上，这一规定忽略了我国农村家庭父权制度的传统特点。在目前绝大多数家庭以男性为当然的户主的情况下，家庭决策往往反映男性的利益。女性的权益，特别是她们的土地权，被淹没在以男性为中心的家庭中[5]。在土地承包及转让的问题上，往往需要家庭内部具有较多社会资本的成员出面协商，而男性由于具有丰富的社会资本，更适合决策土地的承包及转让。这些方面的性别不平等实际上从法律意义上肯定了家庭中的男性对土地的拥有权。资产占有的性别不平等加剧女性地位低下的现状，而女性地位低下又直接决定了女性无论在社会资本形成的基础、空间分布还是调动资本的能力方面均比男性弱，这种残酷的现实导致女性没有足够的社会资本去竞争和参与农村公共事务的管理与决策[6]。由此可见，在现代社会，虽然法律上强调人人平等，但现实仍呈现的是以男性为主的社会，女性很难和男性一样公平地拥有参与公共管理与决策的机会。
再次，保障女性赋权在农村公共管理方面政策的缺失也成为农村公共管理中女性赋权程度低下的重要原因。在当前公共管理领域中，社会性别意识是较为缺乏的。政府一般将保障男女平等看作妇联的事情，而非自身职责;政府在制定政策时，更多考虑的是对经济增长的影响，较少考虑对性别平等造成的影响[7]。从我国各个层级的公务员两性比例就可以看出，我国在保障女性平等参与公共管理方面的政策是缺失的，这在农村和城市都有所体现。
二、女性赋权与农村公共事业和公共管理的关系
事实上，女性赋权问题和农村公共事业的发展甚至社会的发展之间均有着显著的相互影响的关系。公共管理中女性赋权和参与程度的提高能够显著提高女性自身的素质和能力，而女性自身素质和能力的提高能够更好地促进农村公共事业的发展，农村公共事业的发展又能够反过来对女性赋权和参与程度的提高起到促进作用，从而推进整个社会的性别平等进程，加快构建社会主义和谐社会，最终达到整个社会的良性循环与发展。
提高公共管理中的女性赋权和参与程度能够更好地促进女性自身发展，提高女性自身素质和能力，使其摆脱长久以来所处的劣势地位。提高农村公共管理中的女性赋权程度，女性拥有了和男性相同的机会，可以促使农村家庭尤其是贫困家庭增加在女性身上的投入，能够降低女性婴儿的死亡率，提高女性的受教育水平，改善女性的人力资本条件。因此，提高女性赋权和参与程度能够使女性更加自信，更有可能参与家庭和农村公共事务的决策，从而提升女性在农村公共管理中的地位。
公共管理中对妇女的赋权和提倡性别平等是构建和谐社会的关键。和谐社会要求我们做到性别平等，性别平等包括政治平等、教育平等、医疗平等等多个方面。提高农村公共管理中的女性赋权和参与程度可以让她们更好地扮演社会中的角色，能够增加她们对子女的教育、卫生和综合福利方面的投入，并塑造出更加包容且有利于性别平等的社会环境。另外，使妇女获得平等的参与农村公共管理的机会，意味着女性获得与男性同等的人力资本禀赋、权利及发展机会，这显然有利于提高社会效率。
女性自身素质和能力的提高能够更好地促进农村各项事业的发展与进步。如发展经济学中所研究的那样，女性的素质在某种程度上影响着子女的教育和发展，从而进一步影响着整个社会的发展与进步。女性自身素质和能力的提高能够更好地为家庭中的子女提供良好的教育，促进社会长远发展。与此同时，女性自身素质和能力的提高使得她们能够勇于参与农村公共管理，更好地和男性展开竞争，在公共管理决策中发挥应有的作用。女性天生的敏感性和细致性，使得女性在农村公共管理过程中相对于男性而言能够更好地处理一些事务，促进农村公共事业发展。
与此同时，农村公共事业的发展有利于促进农村公共管理中女性赋权和参与程度的提高。农村公共事业的发展与进步能够很好地带动当地经济社会的发展与进步。农村发展与进步的一个直接影响就是使人的思想更开化，女性的社会地位得到显著提高。这样的进步将为女性营造出一个更好地参与公共管理的社会氛围，女性将会受到鼓励，在竞争和参与的过程中遇到的阻力和障碍也将逐步减小，最终在农村公共管理领域达到提高女性赋权和参与度的效果。
三、结论及政策建议
我国作为一个农业大国，农村人口在60%以上，农村地区的发展直接关系到我国未来的发展与进步，农村公共事业的发展与进步在很大程度上有利于农村的全面发展。而女性赋权和参与程度和农村公共管理之间有着相互影响的关系。由分析可知，性别平等直接影响着农村公共管理中的女性赋权与参与程度，而提升农村公共管理中的女性参与程度又对提高女性地位，促进社会发展有着重要的影响。因此，提高农村公共管理中的女性赋权和参与程度就成为重中之重。基于此，本文提出以下几点建议。
首先，完善相关政策制度，从制度上保障女性参与农村公共管理的权利。由于我国自古以来就有男权主宰社会的传统，因而女性参与竞争和选举就会产生抛头露面的负面评价。时至今日，虽然女性参加工作已经是非常普遍的现象，但在公共管理领域，旧的传统思想仍然未能打破，在社会管理的很多领域女性都处于劣势地位。虽然我国很多政策规定看似男女平等，但却忽略了一个潜在的问题，即在平等的机会下身处劣势地位的女性根本无法与男性进行竞争。正如上一部分分析的那样，当女性在教育、社会资源等方面都处于劣势地位时，她们就失去了与男性竞争的人力资本。综上所述，在制定经济和社会发展的各项政策和规划的时候，从设计、执行、监控到评估的全过程都要注意性别平等问题，甚至在某种程度上应考虑给予女性一些特殊的机会和照顾，以此来弥补其在教育不平等等方面造成的缺失。比如，可以在政策上对女性所占农村公共管理决策者的比例予以规定，从而在政策制度上杜绝女性被剥夺决策权利的可能性。由于现在外出务工已经成为农村一个主流趋势，受过教育、能力较强的女性大多选择外出务工，因此，除了在政策上进行鼓励外，还可以结合实际情况适当提高女性村干部的待遇，鼓励更多有能力的女性选择留在农村发展。对于长期在村中具有较高威信，在农村工作时间较长的女性村干部，政策上应给予照顾，鼓励其长期工作，减少因领导变换频率过快造成的不良影响。
其次，加强宣传教育，改变女性在公共管理中处于从属地位的传统观念。由于我国长期受传统的父权意识形态的影响，自古就有“三从四德”“男女有别”“男尊女卑”观念，这种旧的传统思想直到现在仍然根深蒂固地存在并实际上影响和支配着人们的行为，致使妇女权益被忽视或剥夺。因此，要提高女性在农村公共管理中的参与程度，就必须从思想上消除旧的不合时宜的传统观念。政府应通过加强对性别平等观念的大力宣传，形成耳濡目染、潜移默化的文化氛围。坚持正确舆论导向，鼓励媒体就妇女和性别议题进行广泛报道，注意表达妇女的多种声音，倡导性别文明、引导社会舆论、调整社会心理，唤起人们对传统性别文化的反思，进而改变社会对男女两性的刻板成见、角色期待和价值评价，促进女性主动参与农村公共管理。
再次，增加女性人力资本投入，让女性更有能力参与农村公共管理。女性人力资本方面的投入分为两个方面：一方面，增加普通女性受教育的机会;另一方面，加强对在农村公共管理中拥有决策权的女性的能力培养。农村女性无法很好地参与公共管理的一个重要原因就是文化水平低下，由于教育机会不平等，农村妇女的文化素质显著低于男性，这就直接造成了其相对于男性而言不具备参与公共管理的优势，因此，提升农村妇女的文化教育水平就成为提高农村公共管理中女性参与程度的关键之一。政府除了关于九年义务教育的规定外，还应采取相应的措施监督检查该项政策的执行情况。另外，还可以出台一些政策，对让女性儿童接受教育的家庭进行鼓励。同时，政府可以设立专项基金，对女性儿童教育进行资助，从而提高女性的受教育程度。对于已经在农村公共管理中拥有决策权的女性而言，政府应加强对她们的培训，采用案例教学、多媒体教学等多种形式对其进行培训，促使女性决策者树立科学思维，消除性别从属思想，提高工作能力，充分发挥其作用。另外，还可以通过交流会的形式，使女性决策者之间进行广泛交流，互相吸取经验，加强沟通，从而促使其在农村公共管理工作中更好地发挥作用。
最后，多维度保障农村女性参与公共管理的权利。从我国目前的国情来看，农村公共管理是多层级多维度的，除了政府参与管理外，农村自治组织和民间组织也广泛参与公共管理，因此，要想切实保障农村女性参与公共管理的权利，就要从政府、村民自治组织和民间组织三方面着手。对于政府而言，可以出台相应的政策，鼓励女性参与政府工作，在女性升职过程中结合实际情况给予优先考虑。要在政府部门大力开展工作作风整顿工作，创造健康清新的工作环境，使女性能够更好地融入政府工作之中。对于村民自治组织而言，应该切实做到男女机会均等，要求女性参选候选人达到和男性基本均等的比例，从而促进农村公共管理中女性赋权和参与程度的提升。民间组织应在农村地区开展女性思想动员活动，定期组织女性进行沟通和交流，给在公共管理中遇到困难的女性提供帮助和指导，同时鼓励女性参与民间组织的管理工作，这些都有助于促进农村公共管理中的女性赋权和参与程度的提升。
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