近年来, 河南省经济快速发展, 社会事业改革稳步推进, 但总体来看, 社会事业发展明显滞后, 并由此引发了种种社会矛盾。2012 年对外开放上升为河南省"基本省策", 紧随其后, 河南省政府转变策略, 加快社会事业各领域对外开放的步伐, 社会事业开放呈现良好的势头。随着科技和经济全球化趋势的继续发展, 河南省的社会事业开放同时面临着机遇和挑战。因此, 河南省政府应该系统分析社会事业开放面临的新形势, 立足省情, 有针对性地提出一些可行的、具化的、具有前瞻性的加快河南省社会事业开放的策略和方案, 促进社会事业开放有序、高效发展。
一、相关理论
(一)新公共管理理论
新公共管理理论源于20世纪70年代的新公共管理运动, 此运动重在优化政府经济职能, 并阐释政府职能和地位的最新内涵。与以往管理理论不同, 新公共管理秉持新的管理理念, 强调非直接控制, 旨在纳入私营部门的管理理念, 比如顾客导向、绩效评估等。此外, 新公共管理引入市场竞争机制, 促使公共服务供给领域向市场化运营方式转变, 借此将政府与市场各自的优势合二为一, 进而提高政府功能输出的能力, 全面革新公共服务供给的制度安排。其采取的有效措施多为合同出租、公私合作、用者付费和凭单制度等。市场机制的引入可以最大限度地降低公共服务成本, 迫使政府更加贴近民众, 对公共服务做出迅速回应, 同时在很大程度上减少了寻租的领域, 遏制了官僚主义作风和腐败。该理论" 企业化政府"、"市场为本"的理念, 对我国当前的机构改革和行政管理体制改革有着重要借鉴意义。
(二)公共选择理论
为弥补"市场失灵", 政府会采取一些行动干预经济行为, 但由于其本身存在一些痼疾, 在干预过程中会发生"政府失灵" 现象。为探讨政府与市场的有效性, 美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·布坎南等人创立了公共选择理论(public choice theo-ry), 并提出了" 政府失灵" 的理论分析模式。该理论从"经济人"的角度出发, 认为作为自身利益最好评判者的人是理性的经济人, 他会趋利避害, 根据自身需求偏好进行理性选择。市场的力量是强大的, 而政府的干预往往缺乏效率, 由此导致公共产品供给效率和质量低下, 无法满足公众需求。因此弥补"政府失灵"的最行之有效的途径就是大力发展民间非营利组织,实现公共产品的社会化供给。
二、河南省社会事业开放面临的新形势
近年来, 河南省社会事业开放取得了一系列明显的成效, 但随着科学技术和经济全球化的发展, 社会事业开放不可避免地面临着新的形势和问题。
(一)国际新形势
我省社会事业对外开放范围的扩大和领域的拓宽, 使其与国际社会的联系更加紧密, 同时对国际环境更加依赖, 更加容易受到外部环境变化的冲击和影响。
1 . 经济全球化趋势继续发展。当前, 经济全球化对世界各国的影响已不仅仅局限于经济领域, 而是跨入了政治、道德、文化、教育等领域。经济全球化为我省社会事业对外开放提供了良好的机遇。一是有效提升了我省开放型经济发展水平。2013 年我省实际利用外商直接投资同比增长11 .1 %, 一定程度上加快了我省社会事业对外开放的步伐。二是全球化背景下, 社会事业的国际交流水平走上一个新台阶。近年来在社会事业领域特别是教育、科技、卫生、社会保障、公共危机管理等领域, 不仅初步形成了相互交流、互通信息的国际交流机制, 而且在许多层面也出现了相互帮助、共克难关的良好局面。但是经济全球化趋势继续发展也给我省社会事业对外开放带来了一系列挑战。
2 . 全球进入创新密集时代。当前, 发达国家社会科技发展战略呈现的趋势是: 首先, 以国家利益为最高宗旨, 科学部署, 敏捷决策, 预案周密, 行动准确;其次, 科技高度覆盖社会事业基础研究, 与自主创新能力建设相关的研究成为政府投入的优先领域; 最后, 政府支持社会事业科技研究, 强调目标导向, 支持力度逐步加大。目前, 美国是世界上科技研发投入最大、研究能力最强的国家; 英国虽然对科技创新领域投资不足, 但它对科技的投资仍然占国内生产总值的1 .8 %左右; 韩国对科技研发的投入已占其国内生产总值的4 %左右; 法、德两国也在不断增加科技研发的资金投入, 例如德国对科技研究的投入一直占德国国内生产总值的2 %以上。
3 . 资源社会化趋势日趋明显。世界各国都有着独具特色的社会事业, 社会事业社会化已经成为社会事业发展的必然趋势。
(二)国内新形势
随着对外开放成为河南省基本省策, 省内各项社会事业开放稳步推进, 取得了良好进展, 但国内新形势对河南省社会事业开放提出了严峻的挑战。
首先, 经济结构转型。2009 年以来, 我国经济增长逐渐从投资拉动型和出口拉动型转向消费拉动型,经济结构转型逐步成为我国经济发展的主流。经济结构转型是指第三产业取代工业制造业, 逐步成为我国经济增长的主要动力。正如盛来运在2014年上半年国民经济运营情况发布会上所说: "这是趋势性的,这就意味着中国经济正在由原来的工业主导型经济向服务主导型经济转变, 这种趋势将对中国经济增长、就业以及各个方面带来深远而持久的影响。"
其次, 社会体制转型。社会体制包括基本公共服务体系、公民组织和参与制度、社区服务管理制度等多方面内容, 与社会结构、社会管理体制既有联系又有区别, 具有宏观统一性和地方差异性。当前, 随着我国各项社会事业改革和发展步伐的加快, 我国社会体制正发生着深刻的调整和变化, 具体表现为基本公共服务制度转化为公共产品、革新公民组织和参与制度、完善社区服务管理制度三大方面。
最后, 创新科技, 促进发展。科技是国家强盛之基, 创新是民族进步之魂。当前, 为顺应国际国内经济、社会发展形势, 我国正在研究启动实施创新驱动发展战略。
(三)河南新形势
河南省快速发展的经济和不断提高的城镇化水平为其社会事业发展提供了良好的机遇, 但也对河南省社会事业开放提出了挑战。
首先, 社会结构剧烈变动。社会结构是指一个国家或地区占有一定资源、机会的社会成员的组成方式与关系格局。近年来, 我省社会结构发生了深刻变化, 主要表现在人口结构、家庭结构、就业结构和城乡结构等方面。人口结构转变主要表现为我省已进入老龄社会以及我省城镇人口和流动人口急剧增长。家庭结构变化主要表现为家庭规模小型化, 核心家庭为主体和家庭类型多样化。就业结构变化主要表现为城镇就业比重快速提升, 第二、三产业就业人员比重持续提高和非公有制经济就业人员大幅增加。城乡结构变迁主要表现为城镇化速度不断加快, 农民和农民工尚未真正城镇化。
其次, 需求结构转型升级。近年来, 随着河南省经济发展和对外开放程度的加深, 人们的需求结构逐渐转型、升级, 具体表现为: 基本生存需求逐渐得到满足, 发展需求越来越凸显; 基本需求标准逐步提升, 权利需求更加强烈; 社会安全需求日益增长; 阶层之间、代际存在较大需求差异等。
(四)社会事业创新迫在眉睫
当前我省社会事业改革稳步推进, 社会事业开放呈现良好势头, 但总体来看, 社会事业领域还存在很多弊端, 社会事业创新发展势在必行。首先, 要正确处理"以经济建设为中心" 与" 更加注重发展社会事业" 的关系, 调整政府发展社会事业的指导思想, 把发展社会事业作为构建社会主义和谐社会的重要组成部分。
其次, 社会事业发展所需要的财政投入相对不足, 城乡之间社会事业发展还不协调、不平衡。现阶段政府主导社会事业发展, 但社会事业发展需求资金量巨大, 政府根本无力承担, 这导致了我省社会事业发展滞后于经济建设速度。
再次, 社会事业发展的机制不够完备, 存在社会事业缺乏系统规划、"碎片化"、投融资体制不够灵活等一系列问题。
最后, 社会事业承担主体的多元化格局已经初步形成, 但政府缺位与越位现象依然严重。因此, 我省需要转换政府职能, 推动政府向治理型或公共服务型转变, 并充分整合政府、市场和社会的力量, 构建社会事业发展多元治理模式。
三、加快河南省社会事业开放对策
面对国际、国内以及河南省自身现阶段的新形势, 河南省政府必须采取一系列对策加快河南省社会事业对外开放, 实现河南省经济与社会的协调发展。
(一)加快政府职能转变,合理引导社会资本
经济全球化发展以及我国社会体制转型的进程不断加快, 对河南省社会事业的社会化程度和开放性都提出了新的要求, 河南省政府必须加快完成政府职能转变, 正确引导社会资本参与到社会事业开放中来。
首先, 以公共服务为中心, 建设公共服务型政府。政府在实施社会事业对外开放的过程中要始终坚持"以人为本" 理念, 即以民众需求为出发点, 最大程度真正满足所有人而非部分人的需求, 以避免公共资源的浪费; 以提供基础性的公共服务为重点, 满足全体公民最基本的公共服务需要, 如针对所有贫困人口的最低生活保障, 针对所有老龄人口的养老保险, 针对所有适龄儿童的义务教育等。
其次, 秉持"有限政府"理念, 合理引导社会资本。公共选择理论认为, 传统的政府官僚体制导致公共产品供给低效和不足或是质量低下, 无法满足公众需求。因此, 政府不能也不应该是提供公共服务的唯一主体, 应当以效率为基础, 鼓励社会参与, 引入多元化的公共服务供给主体, 从而降低政府管理成本, 更好地为民众提供服务。对于纯公益性社会事业, 如九年义务教育、性疾病预防、基本社会福利等, 必须充分发挥政府的主体作用; 对于混合性社会事业, 如特色学校、专门医院、特种养老设施等, 可以通过引进外资、公私合营、财政补偿、特许经营、贴息贷款、政策优惠等方式支持社会力量兴办; 对于营利性社会事业,如文化娱乐、非义务教育、旅游产业等, 则必须在政府统筹规划和宏观调控下, 鼓励社会力量、民间资本投资兴办, 充分发挥市场机制的作用, 遵循市场规律,不断满足社会多样化的要求。
(二)加大财政投入,调整支出结构
近年来, 我国经济结构逐步转型, 第三产业的比重明显提升, 河南省社会结构和人们的需求结构也在转变、升级。河南省在实施社会事业对外开放的过程中必须加大对社会事业的财政投入, 调整财政支出结构, 以更好地满足人们不断发展的需求。首先, 调整财政支出区域结构。农村地区是社会事业发展的薄弱点, 但同时也是重点, 财政支出应向农村倾斜, 向困难地区、困难基层、困难群众倾斜。其次, 调整财政支出领域结构。随着河南省经济快速发展, 人们对个体自身发展、权利和社会安全的需求也显著提高, 这些变化要求河南省适度缩小固定资产投资比例, 加大财政在文化、教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、社会治安等方面的投入。
(三)创新社会事业投融资体制
政府财力有限、投融资渠道不畅、市场门槛过高等问题, 严重限制了河南省社会事业对外开放的规模和质量。河南省政府应着手改革社会事业的投融资体制, 建立起投资主体多元化、融资渠道商业化、政府调控透明化的新型投融资体制。
首先, 河南省政府应放宽市场准入, 积极培育多元化投资主体, 鼓励境外、省外及省内民间团体、企业和个人等投资河南省社会事业项目, 并重新界定政府对社会事业的投资范围, 规范政府的投资行为, 简化政府投资审批环节。
其次, 对于民间独立投资的社会事业项目, 必须确立民间投资者的主体地位, 取消审批制, 区别不同情况实行核准制或备案制。
最后, 政府应通过经济、法律或必要的行政手段间接引导和鼓励社会投资的范围和方向, 形成平衡和优化的投资结构, 建立健全投资监管体系, 维护投资者的权利和良好的市场秩序。
(四)破解人才难题
社会要发展, 人才是关键。面对河南省高等人才稀缺的局面, 河南省政府应加快人力资本优先积累,加大人才资源开发和利用的力度, 从而推动河南省社会事业开放有序前进, 保障河南省社会事业稳健发展。一是要完善政策, 营造激励创业干事的社会氛围, 培育拴心留人的良好环境, 使优秀人才能够充分实现自身价值, 自愿贡献社会, 努力形成人尽其才、才尽其用、人才辈出的生动局面。二是在抓好本地人才培养和使用的同时, 要以更加优惠的条件吸引境外、省外优秀人才到我省发展、创业, 使培养、引进、使用人才有机结合, 努力构筑河南省社会事业发展的人才高地。
(五)积极促进社会事业科技发展
当前, 发达国家高度重视社会科技发展, 我国也在研究启动实施创新驱动发展战略, 这一趋势给河南省社会事业科技带来了严峻挑战。河南省经济快速发展, 人们对健康、教育、医疗、安全等各方面的需求不断提升, 这必将要求社会事业科技有一个全面、快速的发展。积极促进社会事业科技发展是河南省经济和社会实现快速和持续发展的客观要求, 河南省政府必须采取有力措施积极促进社会事业科技发展。
首先, 在社会事业开放进程中, 要注重引入国际、国内先进技术, 填补我省一些技术上的空白, 加快我省社会事业科技发展。
其次, 政府要对科技发展给予大力支持, 在引进、消化、吸收的同时, 通过面向社会进行项目招标和给专门机构发放事业费等方式加快科技创新的步伐。
最后, 随着社会事业开放进程的不断深入, 政府应把科技投资的重点从支持经济发展转变为支持社会发展, 即社会事业科技发展应成为政府工作的重点和科技投入的主要领域。 (六)优化投资环境
当前, 河南省正在实施粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区三大国家战略规划, 强力推进先进制造业大省、高成长服务业大省、现代农业大省d的建设。省政府应借此机遇, 持续扩大对外开放, 构建全省开放机制, 加大我省良好投资环境的宣传, 加大各社会事业领域对外合作优势的宣传, 增强吸引力, 扩大合作成效, 惠及全省人民
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