一、问埋的提出
自20世纪60年代以来，公共管理的传统理论开始受到挑战，公共管理领域的理论裂变由此逐渐加剧，到80年代末90年代初，新公共管理（NPM)理论正值如日中天、有望取代传统理论成为主流理论之时，各种批判和更新新公共管理理论的理论又接踵而来。公共管理领域变成了各种理论竞相登场的大擂台，最终结果却是每一种理论都聚集在这一擂台上。每种理论都有其令人信服的一面，同时，每种理论都有其致命的片面性。公共管理领域在理论上出现这种“盲人摸象”的现象，使公共管理实践失去了理论导向，人们可以任凭主观偏好和依情景而定地提出源于不同理论的政策主张。这种系统理论缺失现象，对于经济转型国家公共管理改革有极大不良影响。
按照西方公共行政学的观点，第一个现代意义上的公共行政理论，“产生于19世纪，并于1900-1920年期间初具形态”[1]，即今天人们统称的“传统的公共行政理论”。时至今日，从较为广泛的意义上划分，现代公共管理理论至少存在三种理论范式：传统的公共行政理论、新公共管理理论、治理理论（或后官僚制理论、或新公共行政理论）⑺。
关于这三种理论范式之间的区别与联系，人们进行了大量的理论探索和论述，但大部分论述都是基于内容或组成部分上的区别而进行的，从方法论的角度，分析这三种理论范式间的关系则相当少见。这主要源于“评价理论的理论”的相对匮乏。幸运的是，波普尔的“证伪性理论演进范式”和库恩的“理论范式演进的危机范式”的诞生，为人们探索理论范式的演进过程与机制，提供了研究线索，并引发了一场理论范式演进问题研究的浪潮。大量开创性的研究，为人们认识和理解理论范式的演进过程与机制提供了有力的工具，特别是提出的概念框架，目前已经成为人们进行理论评价的基本探询方式。古巴认为，人们可以从本体论主张（即关于“现实”性质的假设）；认识论主张（即关于知识与认识者之间的关系）和知识论主张（即关于知识被发现的方式）这三个方面，对每一种理论范式进行分析，从而识别出其方法论上的问题[3]。
本文的目的，是要从方法论的角度，说明公共管理各种理论“失灵”的原因。通过综合运用波普尔与库恩的“理论范式演进理论”和古巴的理论构成中的三种主要变量以及理论的模式变量，对公共管理中三种主要理论（传统的公共行政理论、新公共管理理论和治理理论）的方法论进行分析。文章表明，这三种理论的方法论基本上是相同的：本体论上的确定性；认识论上的线性决定性；知识主张上的近似于直接的“对反性”；以及理论演变或扩展过程中模式变量选取的‘‘对反性”或并列性。由于这种方法论与公共管理现实的本体状态之间存在冲突，因此，以这种方法论构建的理论必然面临危机。为了建构有效透析和理解公共管理本体性质的理论，必须改变公共管理理论建构的方法论。
二、公共管理理论的方法论剖析
(一）传统公共行政理论的方法论
传统的公共行政理论是在所谓的“早期的行政系统”之上发展起来的。西方行政学认为，早期的行政系统最早出现于古埃及。按照韦伯的论证，这种早期的官僚制是“个人的、传统的、发散的和特殊的”，它以效忠国王或大臣、保护人、领导人或政党等某个特定个人为基础。
从本体论的角度上看，传统的公共行政理论认为，早期的官僚制与公共行政的本体论上的规范性要求相矛盾，符合公共行政的本体论上的规范性要求的官僚制，应该是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”⑷以及以效忠于正式制度安排为基础。从认识论的角度上看，传统的公共行政理论认为，公共行政系统应该是一台以规则为基础、以分工为技术支持的功能完整的精密的机器。因此，通过调整或改变行政系统内的模式变量从无规则向一切以规则为基础转变，行政系统就会与秩序、效率、普遍或非人格化的规范性状态相一致，从而实现从价值嵌人性状态向价值祛除性和工具主义状态的转变。其中暗含的逻辑似乎是，只要使公共行政能够向制度和规则负责，就可以解决早期公共行政面临的效率低下与腐败问题。随后发展起来的科学管理理论与行为主义理论，均以劳动分工和规则的不断细化为手段，强调公共行政的工具属性，即效率性，以致于规则细化到如此地步：到了20世纪60年代，公共行政面临的核心问题竟是传统公共行政之所以出现的优越性所引起的，即当初设想的实现其欲达目的的有效手段或措施，竟然成为实现其欲达目的的障碍[5]。传统公共行政理论所带来的这种僵化结局，源于下面的方法论图式：本体论上的规范性状态的确定性—手段有效性的确定性—手段实施时趋向目标的过程演进的确定性与线性性—达到欲达状态的确定性—最终却使过程本身成为结果或目的，而真正的目的非但没有达到，反而使实现欲达目的的手段成为了欲达目的的主要障碍。这的确是始料未及的。
传统的公共行政理论所倡导的对制度、规则和程序忠诚的行政模式以及政治与行政的分离，由于过分和绝对地放大了本体论意义中的相对关系，因而被人们广泛地视为一种神话，特别是关于这种模式有助于规避责任的确定性断言，最终使政治与行政“由于政治官员履行行政责任和行政人员承担政治责任而严重混淆”W。正如休斯所评论的，事实上，政治与行政之间以及政治领袖与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，并不像威尔逊模式所描述的那种简单的、确定性的、线性的逻辑关系，而且可能永远都不会这样⑴。传统的公共行政理论的方法论是“本体论与认识论的双重对反性”（dualistoppositionsofontologyandepistemology)的典型代表：政治与行政的单一性对应于分离性、价值嵌人性对应于价值祛除性、人格化对应于非人格化等等，因而必然从一个极端走向另一个极端。
(二）新公共管理理论的方法论
新公共管理理论的建构过程，虽然较传统公共行政理论的建构过程更为复杂一些，但本质并没有改变。
新公共管理理论关于公共管理的本体论状态的规范性想象，从总体上说，是回归到亚当•斯密的立场上，即市场与政府比较，不论从过程、结果还是实践的角度上说，前者更为有效，政府的无效率性与市场的有效率性，是一个确定性的客观现实[8];从认识论的角度上看，新公共管理理论认为，公共部门与私人部门的边界正在消失，而可竞争市场又为公共部门的管理向工商管理开放提供了确定性的理论根据。因此人们抵制市场或公共部门向工商管理开放的恰当理由，完全是主观臆断或狭隘利益所致’在政府或公共部门管理与工商管理之间所作的选择完全是非理性的意识形态上的选择[9]。新公共管理的论证方式，主要是演绎的和归纳的——从演绎的角度’得出反国家主义的观点；而从归纳的角度’得出政府无效率的观点。这两种论证方式的结果，都指向一种确定性的、共同的知识主张或政策主张：市场优于政府，公共部门的管理应该向工商管理开放；通过一系列措施（如压扁组织结构、解除政府管制、合同外包等等），可以确定性地消除公共管理的浪费、欺诈和滥用公共权力，从而有效解决传统的公共行政模式所面临的一系列问题W。
新公共管理理论的逻辑结果，是将市场和工商管理的优越性绝对化了’使市场化成为一种霸权性话语’最终演变成泛市场化主义，而最初新公共管理要解决的传统公共行政模式面临的那些问题却没有得到解决…]。这种结果与传统公共行政模式完全相同。
新公共管理理论最终事与愿违的结局’源于下面的方法论图式：本体论上的规范性状态的确定性（政府无效而市2005年9期总第243期场有效）—手段有效性的确定性（工商管理代替或改造公共管理）一手段实施时趋向目标的过程演进的确定性（如压扁组织结构、解除政府管制、合同外包等等可提高效率）一达到欲达状态的确定性（公共部门实现效率改进并克服传统公共行政面临的问题）"►最终却使过程本身成为结果或目的（泛市场化主义），而真正的目的非但没有达到’反而实现欲达目的的手段成为了欲达目的的主要障碍。这也是市场化的提倡者们所始料未及的。
从方法论的角度上看，新公共管理的方法论与传统的公共行政理论的方法论完全一样’即运用“本体论与认识论的双重对反性”来构建理论：(1)如同传统的公共行政理论的逻辑一样，新公共管理的所有论述都有其正确的一面，但过分夸大了上述图式中每个环节的确定性、特别是公共部门与工商部门管理之间的相同性的相对关系，过分夸大市场化的作用及其有效性的范围，最终不仅导致责任的缺失，也导致效率的损失；（2)新公共管理理论在价值怯除和工具取向方面，较传统的公共行政模式走得更远，因而也就必然带来价值缺失、责任缺失、合法性缺失和正义缺失问题；(3)与传统的公共行政模式不同，新公共管理不是从行政系统内部寻求改革的模式变量，而是在政府与市场（两个对立变量）之间寻求改革的模式变量，并通过对比这两组变量在效率方面的差异而得出知识或政策主张。这种模式变量的选取，一方面，为创新公共管理理论拓展了视野，可以在更广泛的范围内寻求解决问题的方式；但另一方面，也增加了在两种不同单位的变量间进行比较的危险性。而这一点正是除了确定性原因之外，新公共管理理论没有实现其欲达目的的另一个主要原因。
(三）治理理论的方法论
治理理论，或称新公共行政理论及后官僚制理论，是在考虑了传统的公共行政理论和新公共管理理论各自的缺陷基础之上形成的一种理论。
从本体论的角度上看，治理理论认为，公共管理的根本特征不是效率性而是公共性，公共性以公平、公正与正义性为基础。因此，公共管理或公共领域的治理的规范性要求，是必须体现公平、公正与正义性[12]。从认识论的角度看，治理理论认为，公共性是一个多维度空间，而不只是一个一维效率空间，也不是“单一的公平概念”构成的空间。它是由政治过程、政府过程、市场过程和社会过程共同作用的空间。这一空间最重要的特征是网络性相互作用。从知识主张或政策主张方面看，治理理论认为，通过树立新公共服务的原则、通过建立参与式的制度与规则、通过构建伦理性的行政文化和共同治理的机制，就能够实现或有助于实现公共管理的公共性要求。
上述表明：（1)治理理论与新公共管理理论相比，理论基础更为庞杂，模式变量更为复杂多样，从某种意义上说，它是一种拼盘式的理论，没有统一的理论基础；（2)治理理论所倡导的“善治”，混淆了过程与结果或措施与结果之间的差别，特别是各模式变量如法治、透明性、政府有效性、监督、公众参与、责任性、公共物品的供给成本与效率、行政伦理与文化等等之间的关系，是平行的、分立的，还是相互依存或从属的；法治、政府有效性、监督、公众参与、责任性、行政伦理与文化的实现是否依存于某些条件，如果是，它们是什么，这些条件来自何处，这些条件与这些模式变量是什么关系等等，均模糊不清；（3)治理理论的知识主张或政策主张来源于不可靠的经验，最重要的，是这些主张缺乏相关条件的支撑，或不问条件地要求统一采取其开列出的“药方”。这对于公共管理实践来说几乎等于“天方夜谭”；(4)治理理论强调价值的嵌入性以及网络性相互作用，这是在方法论上强于前两种理论的地方，但在各种主体相互作用的过程中，能否保证公共性的价值而不是某一单方面的价值据支配地位，是一个非常值得怀疑的问题。因为参与、共同治理、多主体合作等等，都与强势群体、冷漠群体与弱势群体各自的态度以及它们之间的利益关系和博弈规则有关，如果只通过治理理论所倡导的对话、协商与合作就能够解决各群体间的利益冲突，从而实现公正、公平与正义，那么政府早在几千年前就已经消失了；（5)由于上述几个方面，治理理论变得不具备波普尔所论说的“可证伪性”，因为任何有效的措施或工具，都可以放在“治理”这一概念之中；（6)最后，也是最重要的是，治理理论关于本体论、认识论和知识主张方面的观点，仍是一种确定性的、决定性的和单向性的，因此，从本质上说，治理理论的方法论，与传统的公共行政理论、新公共管理理论是完全一样的，因而也必然具有这两种理论的所有弊端。
三、三种理论方法论的共同缺陷
上述表明，虽然自现代意义上的公共行政理论产生以来，新的理论不断出现，但在方法论上却几乎没有变化。
概括地说，以往各种理论在方法论上主要存在三大特征：一是本体论上的确定性，即规范的、终极状态的存在性；二是认识论上的线性决定性，即这种确定性的状态，可以用几个关键变量及其之间确定性的、线性演化的联结机制表述出来，并最终可以再现或回归其本源状态；三是知识主张上的近似于直接的对反性（approximatingthedirectopposi¬tionsknowledgeclaims),即从原来没有正确表征状态、机制策略变为正确地表征了本源状态与机制的策略，而这两种策略，要么是相反的，要么是并列的。这是我们熟知的、典型的还原主义方法论（methodologyofreductionism)。还原主义方法论的这三大特征，如果能够与公共管理的现实状态相一致，即与公共管理现实的、本体意义或存在意义上的性质相一致，那么，按照古巴的探询方式和准则，无论理论在解释现实的能力方面如何，都不存在方法论上的问题；如果不一致，那么，在这种方法论之上构建的任何理论，都注定存在重大缺陷。因此，首要的问题，是考察公共管理或公共领域的治理的本体论上的性质，而这个问题又依赖于对公共领域的本体论上的认识。
公共领域，不论如何界定，首先是人们相互作用的产物。因此，公共领域是：（1)一个社会和文化嵌入性的领域;(2)是一个时空依赖性的领域;(3)是一个知识和技术依赖性的领域。这三个特征决定了公共领域面临的问题，从本体论上说，是“结构不良的问题”。
由于结构不良的问题具有Weaver所说的“有机化情结”（organizedcomplexity)的特征，即问题的性质由众多变量协同决定，所有变量都以一种复杂但并非随机的方式同时相互关联，任何部分变量的重新组合都会引起改变从而不能再现问题的原状[17]。因此，为了有效分析和理解具有这种性质的公共领域的问题，必须运用与这种问题的性质相适应的理论。正如恩格斯所说，“我们只能在我们时代的条件下进行认识，而且这些条件达到什么程度，我们便认识到什么程度”U8]。在这里，恩格斯所指的条件，当然包括人类认识社会的方法论。
由于以往的公共管理理论均以确定性的、线性变化的方法论为基础，即以“还原主义的方法论”为基础，因此，面对这种不可还原的、“结构不良的问题”时，必然无法提出有效的理论。从这个意义上说，以往公共管理各种理论存在的各种缺陷，是其方法论上还原主义（methodologicalreductionism)的必然结果。
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