经济的发展与环境的保护相辅相成，在发展经济的过程中需要对环境保护与资源利用进行高度的重视。秸秆焚烧一直都是一个老大难的问题，不仅仅是对资源的浪费，同时还会对环境产生破坏。在文中分析了秸秆焚烧的成因以及综合利用，在此基础上进一步明确了秸秆利用是社会永续发展和生态文明建设的需要，并如何对秸秆焚烧开展综合治理提出了几点建议。
环境问题是关系到人民生活质量和身体健康的一件大事，因而“环境”成为了使用率较高的一个词汇。2014年11月在北京召开的“APEC”会议和刚刚过去的抗战70年阅兵式，北京周边省份全部加入到“空气保卫战”中，实现了蓝天工程。由于前些年以牺牲环境为代价的高速发展，旷日持久的雾霾天气席卷全国多个城市，现在环境治理成了各级政府的一项重要任务，有些省市已把环境质量考核作为领导班子考核评价的重要内容，并实行“一票否决”，严惩环境违法行为已成为全社会的责任。作为政协人资环委员会的一员，有责任为社会环境保护和资源利用奔走呼号。近期到农产区调研，就秸秆焚烧对环境的污染以及如何治理和利用的问题，对一些乡镇进行了走访调查。
一、秸秆焚烧成因与综合利用
(一)秸秆焚烧之祸的成因
“国家大本，食足为先”，原来生产水平低的时候，农作物产量低，随之产生的秸秆也少。农民用不上煤和电，除喂养牲畜和积肥外，基本全用于烧水做饭。现在由于粮食产量增长迅速，农业废弃物也随之大量增加，目前我国现状是工业化利用水平还处在一个较低的水平，农村劳动力大量进城，留守人员大多是老弱妇孺，严重制约农业科技进步的发展，也让秸秆利用在打捆、运输等初级环节就受到劳动力的限制。
(二)秸秆再利用价值非常高
秸秆是成熟农作物茎叶(穗)部分的总称，通常指小麦、水稻、玉米、薯类、油料、棉花、甘蔗和其它农作物在收获籽实后的剩余部分。秸秆富含氮、磷、钾、钙、镁和有机质等，是一种具有多用途的可作为肥料、饲料、基料、原料和燃料利用的农作物废料，作为未来新兴的生物质能源，具有重要的商业化利用价值，它可以逐步替代不可再生、高污染、低效率的一次性化石资源。生物新能源作为一种可再生的绿色清洁能源，发展空间不容小觑。
(三)秸秆综合利用的途径
秸秆综合利用的主要途径简单来说：作为肥料和饲料，适合农户和养殖户操作;作为基料，适用于生产食用菌企业;作为工业原料，可用于造纸、制造酒精、建材和一次性食品包装盒等产业发展;作为燃料，可直接用于发电节约煤炭资源;作为新型能源原料，可以利用发酵制取沼气、生产新型燃料等。总之，秸秆在农业废弃物中可综合利用途径非常广泛。
二、秸秆利用是社会永续发展和生态文明建设的需要
随着人类上千年的开采使用，地球上资源日渐枯竭，总有一天会消耗殆尽。据统计，我国每年仅农作物秸秆和农产品谷壳等就有7亿多吨，就地焚烧不仅浪费资源，还导致严重的环境污染，造成人文环境的破坏。实践证明，农产品废弃物循环利用，既节约能源资源，又减少了对生态环境的破坏和污染，变废为宝。以山东龙力生物科技公司(国内上市公司代码002604)为例，该企业以玉米秸秆为原料，生产功能糖、淀粉及淀粉糖等产品，并循环利用功能糖生产中产生的玉米芯废渣生产第2代燃料乙醇新能源产品，并将“吃干榨净”后的废渣再利用生产隔热保温建筑材料，取得非常好的经济和社会效益。这类企业的发展“不与人争粮，不与粮争地”，是目前通过农业废弃物资源化利用发展的典范。
党的十八大报告提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。2013年中央一号文件明确提出要“加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村”。保护好环境和资源，让民众呼吸上洁净的空气远比单纯GDP增加更有意义。
三、秸秆焚烧治理需要政府扶持与市场运作共同来完成
(一)秸秆焚烧治理是一个系统的工程
秸秆焚烧治理是一个讨论了许久的话题，坊间、网间、两会期间、科研单位、政府部门都在关注这个问题，对于秸秆焚烧问题，各地都重拳出击，下大力气进行整治，通过建沼气池、建发电厂等措施开发秸秆再利用，然而每到粮食收割时节，焚烧现象依旧频现，为什么秸秆焚烧是一个屡禁不止的问题。这说明看似简单的秸秆焚烧问题背后，是一个涉及多主体、多链条、多行业的系列问题，绝不是靠环保部门或乡镇一级政府单兵突进就能解决的问题，绝不是一纸文件、一个禁令、一份责任状就能解决的问题。需要“顶层设计”和“微观治理”有机结合才能完成。
以往全国各地在秸秆焚烧问题上，基层政府部门主要采用行政手段进行惩处，虽说行政手段的“蹲、守、抓、堵”的确取得了一些成效，但在巨大的行政成本下，并没有达到理想的效果，还易引发民怨。这说明单靠环保部门和乡镇一级政府是解决不了问题的，以往专家、学者发表的观点基本上是站在一个部门、一个行业或农村现状来谈，难免带有一定的局限性和缺乏协调性。由于这种局限性，造成了部门各行其是，各扫门前雪，形不成一种合力，治理只是在局部产生作用，达不到根治的效果。现代市场经济条件下有些事情不可能单靠一个部门就能来完成，要达到根治，就必须是一个由多主体参与的具有系统性联动的集体行动，是一个系统的工程。只有靠各个部门、各个环节的有机结合，由政府引导，借助市场手段，调动农民和社会经济组织多主体积极参与共同完成，“各炒一个菜，共办一桌席”才能发挥出合力的功效。
(二)秸秆焚烧治理需要用“组合拳”来完成
秸秆作为一种可以广泛利用的资源被破坏从而形成祸患、且久治不愈。这种现象说明，秸秆焚烧治理绝不能仅靠行政手段，更要靠扶持政策的推动和借助市场手段来完成。从经济利益上讲，秸秆是否焚烧的关键在于农民利益和秸秆利用企业的利益。市场经济环境下的经济主体都是“理性人”，所以秸秆治理要在法治建设的同时，运用好政策，用市场经济的手段，通过价值取向来引导农民，用“疏”的方式把农民的秸秆负担转化为农民的秸秆利益。
我认为秸秆焚烧治理的总体思路应该是：1、统一思想认识，解决眼前利益和长远利益的矛盾。有些地方政府在秸秆焚烧问题上缺少规划，平时不作为，到了农收季节才开始抓禁防工作，主要采取行政处罚方式解决眼前问题，重“堵”轻“疏”。许多地方注重招商引资，以大项目带动经济发展，忽视了环境保护和资源利用类小微企业的发展。秸秆综合利用企业虽不能带来巨大的税收效益，但作为一个新兴产业会产生非常好的社会效益，近，可以为农民增收，解决污染问题;远，则是为后人保护资源和环境，是为子孙后代造福的大工程。2、解决好制度设计问题。把中央部委相关的条状法规政策与地方政府的块状行政政策密切结合起来。治理政策的出台和落实要靠各部门协调，全社会的共同责任来完成，以往存在的部门不配合，互相推诿，各行其道的问题，要靠“顶层设计”来消除这种障碍，提升办事效率。 3、解决收集秸秆储运问题。秸秆收集储运问题已成为制约秸秆产业化发展的主要瓶颈，是解决秸秆焚烧问题的关键。这个关键性问题不解决，谈其大规模提高秸秆综合利用率都是一句空话。4、解决利用滞后特别是工业化利用滞后的问题。目前农业保持持续稳产高产，农业废弃物增加与综合利用滞后形成矛盾，在宏观上需要用政策调动社会力量积极参与秸秆综合利用，注重工业与农业的互动发展。5、扶持合作经营、联户经营、家庭农场经营，以规模化推动机械化，解决无劳动家庭秸秆捡收、运输困难的问题。6、解决涉农政策碎片化问题，对现有涉农和环境保护方面的财政资金进行整合归并，调整投入方式，使秸秆焚烧治理和农民增收之间形成直接关联关系，为环境保护制定激励性政策。7、解决好农机具生产企业的发展问题。国内农机具生产技术存在留茬过高，多数没有秸秆粉碎抛撒装置，压块技术不能达到秸秆收储的需要，对秸秆利用的后续环节产生影响，同时也存在价格和农民收入不配比的问题，通过对先进机具奖补的促销方式，淘汰落后机具的生产。 8、把秸秆综合利用纳入到转方式，调结构的整体规划工作中，在产地考虑秸秆收集半径的问题，合理配置建立秸秆利用企业，节约收购运输成本，使行业发展形成一个良性循环。
四、科学的补助政策是秸秆焚烧治理的“发动机”、“助推器”
秸秆综合利用从目前实施的情况看，是社会效益、环境效益远大于经济效益。单纯从经济角度看，目前企业经营和农民利用的积极性都是很低，有些只能靠政府补贴才能维持。也就是说治理秸秆焚烧问题单纯依靠行政禁令或市场手段都是不可能完成的，必须依靠政府的引导和扶持政策的强力推动才能完成。在财政资金存量既定、增量有限的情况下，特别是地方财力较差的地区，怎样行之有效的运用补贴政策，把解燃眉之急转化成为长效治理机制。
(一)加快推进财政补助政策的完善
政府补助有利于催生行业的兴起，政策带动市场，市场引导产业。目前各级政府都在探索、研究和调整财政支农惠农思维方式的转变和制度创新，整合已有的涉农政策，废止一些重复和低效的补助形式。2014年，财政部已出台专项补助新政，合并和废除部分项目，整合将让补助政策更加科学规范，更有针对性、可操作性。我认为在整合专项补助资金项目的同时，还应调整扶持方向，凸显社会发展新需求。目前财政的涉农补助主要体现在农业增收上，在农业废弃物利用方面，虽然也有沼气和秸秆能源化利用补助项目，但从项目和资金数量上都占比很小，政策面对生态农业和环境方面的投入甚微，起不到放大财政资金调控作用的功效。
要完善财政补助政策，首先要解决涉农政策碎片化和投入方式问题。有些地方对秸秆机械化还田每亩按照8至12元不等的标准给予补贴。目前农村劳动力缺乏，用人成本远远大于补贴，如果做到秸秆的机械化还田，农民还要拿出数倍于补贴的钱才能完成。类似这种补助结果是政府掏了腰包，农民还不满意，效果还没达到。目前有些地方政府对企业的财政补助资金也存在投向问题，补助对接项目主要流向了当地较有影响的成熟企业。对于那些投资大、周期长、微利甚至亏损的秸秆利用企业，政策推动力度不够。秸秆综合利用企业仅凭社会力量投资兴办很难做到，必须在土地、税收、财政、金融等方面给予政策支持。要做到政府为主导，科学运用行业补助政策，妥善解决农民利益和秸秆利用企业的效益问题，调动社会力量积极参与，才能实现秸秆综合利用可持续发展。
(二)科学界定政策的支持范围
要破解秸秆焚烧之困，首先要从政策面上研究制定秸秆焚烧治理体系的支持范围，以保护农民利益和促进秸秆利用企业健康发展为基点设立补助项目。总体框架：一是以价格为杠杆，把秸秆回收当作农民增收点。仿照粮食收购最低保护价制度来激励秸秆回收，防止经营公司压价，挫伤农民积极性;二是政府应根据当地实际情况，可在粮食收购站附近建立秸秆回收站，把粮食收购和秸秆回收结合起来;也可建立秸秆垛储集散地，由政府组织清运，解决家庭收储运输困难问题，为工业化综合利用提供条件;三是研发补助。支持生产厂家研发、生产便于操作、有利于秸秆回收利用的低成本农机设备，通过对先进机具奖补的方式，淘汰落后机具的生产;四是农机具购置补助。结合现有农机购置补助政策，增加以旧换新等内容，提高补助标准，让农民少拿钱、办大事，促进机械化的推广普及;五是采取 “以奖促治”的方式，制定切实可以达到设计效果的补助政策，直接奖补低茬收割或粉碎还田的农户，从源头上解决秸秆焚烧问题;六是结合高标准农田建设资金，整体推进对农业田间道路的整修，保障机械设备能够到达田间地头，提升机械化操作空间;七是结合节能减排、新能源发展、循环经济支持政策，制定适合秸秆综合利用生产加工企业的支持政策，为秸秆回收利用打开通道。
为促进环境治理和节能减排，最近成品油消费税连续上调，可从提高收入中拿出一定比例作为奖补资金对接秸秆综合利用的各个环节，解决农民利益和企业生产成本这一关键问题。鼓励和引导企业在经济发展进入新常态时期，通过转方式、调结构优先向秸秆综合利用项目发展。
综上所述，破解秸秆焚烧之困，有赖于工业和农业现代化的互动发展去解决，有赖于依法治国和政府扶持政策的结合来推动，有赖于社会各界的投入和农民环保意识的增强来完成。当农业废弃物可以变成农民和企业增收途径时，相信秸秆就再也不会被付之一炬。
作者：丁兆林 来源：环球人文地理·评论版 2015年9期
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