2012年中国高等教育在学人数达到3325万人。不少中国人认为，今天中国年轻人所面临的问题不是能不能上大学的问题，而是上什么样大学的问题。事实真的是这样吗？若从高考录取率看，情况似乎就是如此。统计表明，2013年福建省高考录取率达到89%，而2012年全国高考录取率为75%。但若从毛入学率看，到2012年全国高等教育毛入学率只有30%，中国高等教育发展仍然处于较低水平。也就是说，中国适龄人口中绝大多数青年没有享受上大学的权利，这还不包括数以亿计的成年人因为过去高等教育规模小而丧失了上大学的机会，现在的高等教育体系还不具有接受成年人的能力。由此可以看出，中国高等教育发展处于一种非常矛盾的状态。一方面，高考录取率已经达到很高水平，生源不足问题困扰着高校的办学；另_方面，高等教育满足社会公众需求的能力非常有限，社会受众还只是很少部分群体。何去何从，中国高等教育发展又处在了一个新的十字路口，政策选择面临新的挑战。
―、中国高等教育发展面临的形势 20世纪中后期以来，国际高等教育持续发展，在与社会的互动中，发挥了积极的促进作用。近30多年来，中国高等教育与国际趋势相向而行，加快大众化步伐，加强基础设施建设，扩大市场化进程，推进大学自主办学，建构质量保障体系，提高国际化水平，对国家经济社会发展的支持能力显著提高。①在变幻莫测的当今世界，与其他国家一样，人口、经济和大众化本身对中国高等教育的发展有着重要影响。 1.人口结构的变化 在精英化阶段，高等教育与人口的关系主要表现为社会公平问题；进入大众化以后，高等教育与人口结构之间便形成了复杂而多样的关系。在整个20世纪，在适龄人口数量庞大、上大学的机会非常有限的情况下，人口结构变化对中国高等教育的影响并不明显。今天中国高等教育已经能够满足近30%的适龄人口上大学的需求，高等教育政策不能继续无视人口结构的变化。 由于计划生育政策的实施，中国人口增速持续下降。全国第六次人口普查结果显示，2010年中国总人口比2000年增长了5.84%，年均增长0.57%，比1990年到2000年的1.07%的年均增长率下降了0.5个百分点。与此同时，高等教育适龄人口呈减少趋势。2008年中国高等教育适龄人口数达到峰值，2009年以后逐年下降，到2020年将减少30%左右。与适龄人口减少相背的是，中国劳动年龄人口减少，老龄化正逐步加剧。2012年全国15岁一59岁劳动年龄人口占总人口的比重为69.2%，60岁及以上的老年人口占14.3%，其中，65岁以上人口占9.4%。有预测表明，中国劳动人口规模将在2015年前后达到峰值，且在1970年一2010年间，劳动年龄人口的增长率高于总人口，而此后则呈现相反的趋势。另外，随着城市化水平的迅速提高，2012年中国城镇人口占总人口比重达到52.57%©，城镇人口增长趋势明显。人口结构变化及其趋势对中国高等教育提出了新的要求，在继续扩大适龄青年入学规模的同时，应当关注非传统人口，重视新兴受众群体的需求，满足他们差异化和多样化的需要。 2.经济状况的改变 中国高等教育是实用主义的，在计划经济时期，高校的招生人数由经济计划的需求所决定，毕业生的就业根据经济部门的人力需要进行分配；在市场经济时期，招生和就业受到社会人力市场的重要影响，高校的专业开设和教育教学活动与产业部门的需求关系非常密切。因此，中国经济状况的改变与高等教育政策有着直接的联系。 中国经济持续快速发展不但影响了世界，而且也带来了其自身结构的改变。2012年中国国内生产总值达到519322亿元人民币，成为世界第二大经济体。30多年中国经济发展莫过于三次产业比重的改变，第—产业在国内生产总值中的比重持续下降，第二、三产业的比重大幅提升。2012年三次产业所占比重，第一 产业为10.09%，第二产业为45.31%，第三产业为44.60%。与产业结构变化相对应的是劳动力就业结构的变化，2012年末全国就业人员总数为76704万人，比上年末增加284万人；城镇就业人员达到3H02万人，比上年末增加1188万人。②更值得关注的是，中国经济发展已经开始由粗放型向集约型转变，这意味着新—轮经济增长的蓄势期已经到来。中国经济状况的上述变化不但为高等教育构筑了牢固的经济基础，引领了高等教育发展方向，而且激发了高等教育发展需求，扩大了高等教育发展的巨大潜力。 3.大众化的深度推进 大众化是世界高等教育的共同趋势，中国既是大众化的新晋国家，也是大众化发展最迅速的国家之_。大众化不但深刻地改变了中国高等教育与社会的关系，而且也给其自身带来了新的发展态势。 从毛入学率角度看，中国高等教育于2002年突破15%，进入大众化阶段。1999年中国启动了高等教育大扩招，当年全国有普通高校1071所，到2012年增加到2442所，净增1371所，这些院校成为高等教育大众化的新生力量。为了满足大扩招要求，全国高校不仅开展了大规模的基本建设运动，而且大量招聘新教师。1998年全国普通高校有专任教师40.72万人，生师比为11.6:1，到2012年，专任教师增加到144.03万人，生师比却上升到17.52:1。尽管适龄人口规模庞大，但高考生源却呈减少之势。2008年全国有1050万人参加高考，达到历史最高点，当年录取人数为599万人；到2012年录取人数增加到685万人，而参加高考人数却减少到915万人。尽管全国高等教育毛入学率整体水平得到了大幅提高，但地区差别仍显著存在。相关数据表明，在京、津、沪等经济发达地区，高等教育毛入学率早已超过50%，2010年北京市高等教育毛入学率已达到59%，2007年天津市高等教育毛入学率达到55%，2012年上海的高等教育毛入学率接近70%；而在甘肃、云南、贵州、广西这些经济不发达省区，2010年的高等教育毛入学率分别只有22%、20.02%、20%、19%，四省份平均毛入学率只有20.3%。与毛入学率的差异同时存在且影响更深远的，是不同地区所拥有的优质高等教育资源的差异。因此，进入大众化时期以后，中国高等教育发展的任务和困难在于，在继续增加适龄人口上大学的机会的同时，如何扩大非传统生源的就学机会，提升高校的办学能力，缩小地区差异，增进高等教育公平。 二、中国高等教育发展的政策选择 从在学总人数看，中国已经成为世界高等教育第一大国，高等教育发展已经进入崭新阶段，政策变革既是社会环境变化的要求，也是高等教育自身转型的要求。 1.考试招生制度改革 中国实行全国统一的高考招生制度。这一制度对近30多年高等教育发展发挥了重大作用，但也饱受争议和批评，尤其是在进入大众化阶段以后，改革甚至成为了普遍的社会诉求。为此，中国政府推出了若干改革措施，包括建立独立的高等职业教育考试招生制度，继续探索普通本科高校自主考试招生，改进招生名额分配方式尤其是知名高校招生名额分配方式，以及放开年龄限制、探索在职人员考试招生的专门程序等。 2.内涵与特色发展 在较短的时期内实现了快速发展，中国高等教育所依靠的主要是外延式发展方式，包括新建更多的高校、新办更多的专业等。在高等教育大扩招的目标实现以后，中国政府调整了发展政策，在继续维持小规模增长的同时，更加注重高等教育的内涵和高校的办学特色建设，实施了“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，支持部分高水平大学创建世界一流大学，特别资助部分中西部地区的本科高校和部分高等职业学院提高办学水平，等等。 3.完善现代大学制度 中国对高校实行集权管理体制，政府对高校办学行使直接的管理权力，高校的办学自主权非常有限。推行政校分开、管办分离，构建政府、高校和社会之间的新型关系成为新政策的重要导向。①相关政策内容主要包括：减少政府行政审批事项；克服高校行政化倾向，取消高校的行政级别；高校制定章程，依照章程办学；完善学术委员会制度，探索教授治学的有效途径；建立有社会人士参与的高校理事会或董事会，健全与社会合作办学的长效机制等。 4.市场化与国际化 市场化与国际化是世界高等教育的两大趋势，中国高等教育也置身其中。中国曾经排斥市场化，但在高等教育资源紧缺的情况下，政府放宽了对民间资本投资的限制，允许私立高校存在并赋予其正当的办学权利。在具体政策上，政府逐步落实私立高校与公立高校同等的法律地位，建立完善私立高校教师社会保险制度，健全公共财政对私立高校的扶持办法，给予民办高校授予学士和硕士学位的资格等。在国际化方面，中国政府鼓励和支持高校加强国际合作办学与交流，支持引进国外优质教育资源，支持开展国际理解教育；增加政府奖学金数量，扩大外国留学生规模；在引进来的同时，推动高水平高校赴海外办学等。 5.健全质量保障体系 质量保障是一种与大众化相伴而生的重要运动，中国在推进大众化的同时，在宏观和微观两个层面建立高等教育质量保障体系。在宏观层面，建立了高等教育教学质量评估中心，分别实施了高等本科学校教学工作水平评估和高等职业院校办学水平评估，开展专业认证，探索建立高等学校质量年度报告发布制度；在微观层面，建立教学督导机制，完善学生评教制度，健全教学评估体系。 三、中国高等教育政策选择的矛盾冲突 大众化既是高等教育价值矛盾运动的结果，也是相关政策所包含矛盾冲突的根源所在。从中国高等 教育发展面临的形势看，大众化所引发的矛盾冲突在相关政策制定与实施中有着明显的表现。正视这些矛盾，把握高等教育发展的必然趋势，有助于提高政策制定和实施水平，促进高等教育健康发展。 1.规模与质量 规模与质量原本并不是_对矛盾关系，但在高等教育大众化阶段，是选择扩大规模还是稳定规模、提高质量的政策，表现为非此即彼的矛盾冲突关系。在今天中国高等教育发展的政策中，规模与质量的矛盾似乎更现实、更对立。在很短的时间里，中国实现了大众化的重大突破，建立了国际上规模最大的高等教育系统，在学人数远远超出了其他国家，而且报考人数开始表现为不断走低，高考录取率保持在一个很高的水平，这样看来，选择稳定规模、提高质量的政策具有充分的合理依据。但矛盾的另一面是，毛入学率还处于一个较低水平，接受了高等教育的人口占总人口的比重还很低，在学人员还主要是传统大学生，在职人员上大学仅存在理论上的可能性。显然，高等教育发展政策不能忽视这部分公众的需要，高等教育发展面临巨大的规模扩张压力。 2.人本与功利 尽管人本与功利是一对持续影响国际高等教育发展的矛盾，但对中国高等教育而言，受实用主义哲学的影响，功利价值一直受到重视，人本价值只是到了20世纪后期才开始受到较多的关注。但随着中国社会的进步与发展，高等教育的多元价值越来越为人们所重视，其中尤以人本价值为甚。人本价值凸显必然与功利价值相冲突，中国高等教育发展政策在二者之间寻求平衡。尽管确立了育人为本的总原则，强调关心每个学生，促进每个学生主动地、生动活泼地发展，尊重教育规律和学生身心发展规律，为每个学生提供适合的教育，但由于中国高等教育传统和办学资源与就业竞争激烈，功利价值仍主导了相关政策选择。 3.计划与市场 计划与市场不但影响经济发展，而且影响高等教育发展。在大众化阶段，高等教育发展对公共资源的依赖度不断增强，政府计划的作用日益显著。中国处于由计划经济向市场经济的转变时期，政府计划对高等教育发展的影响仍居主导地位，但市场的作用越来越明显。在政策选择上，计划与市场的矛盾表现出此消彼长的关系，计划的空间不断受到压缩，市场化的程度逐步得到加强。 4.集权与分权 尽管分权化在大众化阶段成为很多国家高等教育政策的导向，但集权的影响仍是显而易见的。中国对高等教育实行集权管理，中央政府控制了绝大部分高等教育政策的制定权，并通过_定的行政手段，对地方高等教育政策和高校办学施加直接而有效的领导与管理。但集权管理也面临极大的改革压力，下放高等教育管理权力，落实地方政府和高校的自主权，成为伴随高等教育大众化的重要政策选择。 5.本土化与国际化 国际化是高等教育与生俱来的特征，本土化是高等教育存在的基石，二者相辅相成。中国现代高等教育是19世纪后期从欧美引进的，当时就出现了本土化与国际化之争，“中学为体、西学为用”便是当时的政策选择。今天中国高等教育发展政策依然面临本土化与国际化的矛盾，但已经突破传统的体用关系的二元选择，本土化的目的在于培育中国特色，国际化包含了传统的体用在内的全面对接。 四、结论 中国高等教育发展与国际趋势相向而行，进入了一个新的阶段。人口结构变化、经济发展和大众化的深度推进对中国高等教育政策有着重大影响，尽管毛入学率已经达到了30%，高等教育总规模达到了3225万人，但规模发展的空间还非常巨大，尤其是非传统人口高等教育需求的激发将对高等教育政策选择构成严峻挑战。尽管中国高等教育正面临着来自各方面的压力，但当前时期也为我们实施重大的改革提供了机遇。在推进大众化的进程中，中国高等教育发展政策的重点主要集中于改革考试招生制度、追求内涵和特色发展、建设现代大学制度、推进市场化和国际化以及健全质量保障体系等。政策选择与高等教育发展形势的变化有着密切的关系，但历史的惯性和中国社会文化传统对政策选择也发挥了重要影响。 中国高等教育发展政策包含了一系列矛盾冲突，其中，规模与质量、人本与功利、计划与市场、集权与分权和本土化与国际化等矛盾冲突表现得尤其突出。矛盾的双方不存在绝对的好与坏，其存在及影响力取决于高等教育内外条件和环境的变化。可以预计，这些矛盾冲突及其协调将伴随并促进中国高等教育走过新的发展阶段。 作者：别敦荣1易梦春2(1.厦门大学高等教育发展研究中心，福建厦门 361005；2.厦门大学教育研究院，福建厦门 361005)
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