第1篇:基础教育政府职能转变与民办教育的发展取向
基础教育阶段政府职能转变，既是建设和谐社会的重要组成部分，也是贯彻科学发展观的重要体现。但与此同时，这种转变导致民办中小学当初的背景不复存在，从而对其构成了新的冲击。因此，很有必要在反思的基础上，重新思考新形势下民办教育的发展思路。这也是当前民办基础教育的焦点与难点问题。
当前，我国提出以人为本的科学发展观，把政府社会管理和公共服务职能放在更加优先的位置，以提供包括基础教育在内的公共服务为重点，致力于满足社会日益增长的基本公共需求。这对于前期基于基础教育市场取向改革过程中诞生的大量基础教育阶段的民办教育，构成了新的冲击。我们需要在对前一时期民办教育发展背景与得失进行反思的基础上，重新思考新形势下民办中小学发展的出路。
一、基础教育阶段市场化取向改革的得失
我国基础教育管理体制长期实行的是地方负责、分级管理。上个世纪90年代末以来，随着分税制与税费改革的推进，一些地区基层政府财政入不敷出的现象非常突出。为化解因财政危机而引发的公共教育供给危机，不少地方政府开始摸索在基础教育阶段引入市场机制，鼓励民办教育发展、公办教育转制、名校办民校等，进行市场化倾向的改革，形成基础教育阶段公办学校与各种民办学校多样化办学的基本格局。
这种改革从一开始就伴随着不同群体代表不同利益的争议声。从基础教育数量增长的维度来看，世纪之交的我国基层政府公共服务缺位，教育投入严重不足，农村基础教育陷入了难以为继的困境。一些地方采取“民办教育+公办教育民营化”模式的市场取向改革，较好地解决了基础教育发展中的融资问题，缓解了基层政府的教育财政压力，增加了基础教育阶段教育机会供给，满足了当地居民多样化的教育需求。这种改革在经济学上是符合“帕累托改进标准”的，即改革做到了在不影响其他个体接受教育的前提下，让更多人能够选择接受自己所需要的学校教育。但在改革过程中一个明显的缺陷是，政府没有把强化公共服务职能、增加教育投入作为基本战略，使公办教育走上了民营化的歧路，混淆了基础教育发展中政府—市场、公办—民办的功能。
从基础教育发展中的政府与市场关系来看，基础教育市场取向改革，对于调整教育发展中政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入基础教育领域，打破政府的垄断，提高公共教育供给的效率和质量，改变发展基础教育中资金短缺的现状，缓解政府财政困难等是十分有益的。但问题在于，对基础教育市场取向改革过程中政府行为的评价，需要关注教育投入多元化的同时，是否导致地方政府基础教育投入不足，降低自己应负的责任;是否在发展民办教育发展过程中保持中立，维系公平竞争。一些地方政府以改革的名义减少基础教育投入，甚至通过“卖学校”等方式卸除责任;政府权力又不恰当地干预公办学校和民办学校之间的公平竞争。
从教育公平的角度来看，这场教育改革在前期使更多的人有了接受教育与选择教育的机会，无疑具有促进教育公平的功能。但随着改革的深入，基础教育的公平性就受到了质疑。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》中认为：更好的基础教育和卫生保健直接提高了生活的质量;它们还提高了一个人获得收入的能力，使其免于贫困;越好的基础教育与卫生保健，潜在的穷人就越可能有较好的机会脱离贫困。首先，基础教育采取市场取向的改革模式，无疑大大增加了当地居民的教育支出，这场改革的受益者不能说就是当地的学生，因为原本就应该由政府提供的良好的教育，现在必须要学生及家庭花高额的费用才能享有，政府通过改革把自己没有尽到的义务转嫁给学生及社会来承担，加剧了当地居民不公平的感受，甚至出现了“教育致贫”现象。其次，改革形成了学校发展的“马太效应”，一些优质学校可以通过高收费进一步发展，拉大与一般学校之间的差距，并用经济排斥手段将一些经济困难家庭子女排除在外，造成学校分层与学生分化。
从教育规律与教育质量的角度来看，基础教育改革主要诉求的是解决教育资源不足问题，而非“教育本位”的。正是因为改革的设计较少地考虑“教育性”，导致改革过程中出现了一些有损教育公益性、公平性、教育质量的问题，诸如巨型学校、大班化、教师频繁流动等问题。此外，改革也进一步将应试教育推向了极致，这是因为生源是民办学校生存的根本，而生源竞争的关键是升学率，入学的竞争演变成了升学的竞争。
二、基础教育政府职能转变对民办教育的挑战
自2006年我国对《义务教育法》进行修订以来，我国政府进一步明确了基础教育的公益性，政府在基础教育阶段的职能定位于促进基础教育公平与均衡发展，为社会尽可能提供优质的教育资源方面。具体政策体现在：一是实行义务教育经费保障新机制，逐步实行并完善义务教育免费制度和助学制度，让农村基础教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”(免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费);二是积极推进基础教育均衡发展，坚持城乡义务教育的协调发展，淡化义务教育阶段的非均衡发展，加大对薄弱学校的改造，进行有效的财政补助、政府间的转移支付、对口支援，将公共教育资源优先考虑西部地区、贫困落后地区，向弱势群体倾斜;三是努力实施和完善保证底线公平的义务教育政策，让“加大中央财政转移支付”落到实处，继续实施“国家贫困地区义务教育工程”“农村中小学危房改造工程”“农村现代远程教育工程”“西部地区农村寄宿制学校建设工程”。
基础教育阶段政府职能转变，是建设和谐社会的重要组成部分，也是贯彻科学发展观的重要体现。同时，这种转变使得民办中小学当初发展的背景不复存在，各种不同形式的民办学校面临的挑战与命运也迥然不同。
首先，民办学校和公办学校的竞争出现新的变化。随着近年来政府教育投入增加，公办学校的办学条件、教师待遇明显改善，公办学校校均规模急剧扩张以及优质教育资源的逐步扩大，加上各地着力进行高水平、高质量地普及义务教育，基础教育阶段学校的基础设施和教育技术装备也基本达到现代化的水平。原先民办学校在硬件和教师待遇等方面的优势便不复存在，导致许多地方出现民办学校学生、教师回流到公办学校的情况，一些水平一般的民办中小学招生出现困难。政策环境的改变，抬高了公办与民办学校的竞争平台，民办学校办学成本越来越高，导致民办教育生存空间逐渐缩小。
其次，民办中小学与当地政府的关系变得更加复杂微妙。由于学校的所有制、举办者不同，通常自上而下委托模式的民办学校与政府有良好关系，容易得到当地政府的认可和支持;而大量自下而上的低定位的乡村民办学校，在政府职能转变过程中，则较多受到排斥、漠视，经常面临关闭的困境。在不少经济欠发达地区，政府往往对招商引资、大资本进入的民办学校与本土的民办学校，实行不同的政策待遇，使学校之间的关系更为复杂。
再次，地方政府的强势介入使得不同的民办学校出现不平等竞争。本来学校之间的竞争主要体现在学校硬件投入、学校管理制度、学校教育教学理念、学校教育教学质量等方面。这本是非常正常的竞争，对于促进一个地区的教育发展，无疑是有积极作用的。在转变政府职能的过程中，一些地方政府部门公权力的不恰当介入，使得各民办学校的竞争出现不和谐音。这有两种完全不同的情况：一是以提高基础教育质量与扩大优质教育资源的名义，用行政权力维系公办学校的强势地位，遏止民办学校做大，或者通过“名校办民校”实行不公平竞争。另一种情况是看到民办教育有利可图，为熟人或自己营造生财之道，给有特殊关系的民办学校若干特权，人为地打压另一部分民办学校或公办学校。
三、新形势下民办中小学的定位与发展取向
在我国基础教育阶段政府职能转变的新形势下，基础教育的竞争也日益趋向饱和。尽管一些地区的民办学校多为实行高收费的优质教育资源，目前仍有旺盛的需求和较强的生命力。可从长远来看，随着新形势的发展，招生困难等挑战可能会逐渐加大。无论地方政府还是民办中小学都应看到这一趋势，积极思考如何应对。
一是要将基础教育阶段的民办教育定位于“拾遗补缺”，适应基础教育多样化需求。在新的形势下，公办学校应该追求公平和均衡化的发展，民办学校则要重点满足人们对教育多样化的需求，更需要形成自己的特色和不可替代的定位。例如政府对留守儿童服务的缺失，导致乡村低端定位、服务于留守儿童、规模相对较小的民办学校虽然生存困难，但广受欢迎。对于高端民办教育而言，则要不断吸纳、扩大优质教育资源，满足人们对更高质量基础教育的要求。
二是要使得民办中小学确实办出特色。可靠的教学质量和鲜明的办学特色，将成为民办基础教育发展的基石。目前大部分基础教育阶段的民办学校，对学校的教学质量和办学特色给予了一定关注，但实际效果难尽如人意。着眼于长远发展，民办中小学只有切实从家长的期望和学生的实际状况出发，利用民办学校特有的优势和条件，在“质量”和“特色”上下工夫，才能更好地满足社会对基础教育阶段的选择需求，使民办基础教育在接受市场选择、参与教育质量竞争的过程中立于不败之地。例如一些民办学校相对公办学校不仅管理严格，而且办学有特色，注重艺术、图画、英语等，教学质量较高，备受当地百姓欢迎。一些地区在适龄儿童的数量逐渐减少的情况下，选择就读民办学校的儿童数量反而在增加。
三是要积极促进民办教育发展方向的调整。随着学龄人口的发展变化、公办学校布局结构的调整以及政府对公办教育投入的增加，义务教育与普通高中教育的竞争将日趋激烈，民办中小学也应积极探索如何进行办学方向与布局的调整，比如选择向更有广阔前景的职业教育发展等。
四是要规范政府办学行为，确实提供民办中小学发展公平的竞争环境。大力发展民办教育仍然是我国基础教育发展的重要举措之一。但一些地方政府在新形势下，忙于将改制的公办学校偷梁换柱，将原本属于免费提供的公共服务变成需要高价“购买”，极大地损害了公办教育的公益性，有违教育公平的价值和准则。同时，仍然积极实行“名校办民校”，破坏公平竞争的基础教育学校发展秩序，妨碍了真正的民办学校的发展，在一定程度上抵消了大力发展民办教育的政策效率，不利于公办学校和民办学校的协调发展。如何为民办学校创造公平竞争的市场环境和政策环境，是政府管理和制度选择面临的一个现实问题。在一些地区的“假民办”学校，校长任免、教师身份待遇和学校管理等方面仍然沿用公办学校的制度规定，这就使其同时享有“公办”和“民办”两种优势。这种保留公办学校人事制度、管理制度的特殊政策必须改变，与民办学校一视同仁，建立符合自身特点、又是责权利相统一的相关制度。也只有如此，办学体制改革学校才能拥有立足的条件和基础，民办基础教育才能真正拥有一个良好的发展环境。
作者：叶 忠 来源：河南教育·基教版 2008年10期
第2篇:民办基础教育生存问题思考
引言：从教育的供需分析看我国民办基础教育的发展
我国现在的民办教育是从20世纪80年代初期发展来的。它产生的原因固然有许多方面，如经济利益的驱使、公立教育制度和形式有些僵化、公立教育设施较差等，但其中一个重要的原因就是我国当时的教育系统在教育供需方面存在着严重的不均衡。教育供给的举办者国家没有足够的财力，在数量上保证广大群众的子女接受基础教育，在质量上给人们提供优质的基础教育。正是存在着这样广阔的市场空间，一些民间资本就投向了教育系统。民办教育举办者通过建设高档的教学设施、高薪吸引优秀师资等方式，使民办教育迅速获得了一定的市场份额。随着我国经济、政治体制改革的深入，政府也开始扶持民办教育的发展。
但作为一个民办教育的举办者，在看到国家扶持民办教育发展的同时，还必须清醒的看到“市场”这个无形的手，正在影响着民办教育的发展。经过改革开放以来二十多年的发展，我国基础教育的供需关系发生了一些明显的变化。从教育供给的角度来看，由过去无法满足义务教育的需求、学校危房大量存在和师资素质偏低的状况发展到已基本普及义务教育、教学各项设备达标明显提高、师资素质明显提高的形势。从教育需求的角度来看，在基础教育阶段，人们不再是接受义务教育的问题，而是接受优质义务教育的问题。从经济发达地区在基础教育中的“择校热”、政府大力扩张优质教育资源、高标准普及九年义务教育等都可发现教育需求已从量的满足向质的渴求转化。因此，民办基础教育的生存基础(生源空间、高档教学设施、优秀师资)正在受到严峻的挑战，在经济发达地区这一点表现更加明显。本文将以浙江省绍兴市为例，来研究民办基础教育面临的发展危机问题。
个案分析：民办基础教育生存空间分析
浙江绍兴经济在改革开放以来，发展迅速，2004年，全市国内生产总值1031亿元，地方财政总收入112.4亿元，经济总量进入中国经济30强城市，位于第28位。城镇居民人均年可支配收入14534元，农民人均纯收入6343元。[1]绍兴自古以来，就有耕读传家之风，十分重视教育。公元前5世纪末，勾践有“十年生聚，十年教训”之举。特别是到了明清，王守仁、刘宗周等辟书院讲学，形成了有名的浙东学派。近代有学界泰斗蔡元培、文化巨匠鲁迅、一代伟人周恩来等名人。在这样的经济和教育环境里研究民办基础教育的发展，将会对全国民办基础教育发展有重要的指导价值。
1.生源
我国民办教育得以发展的一个重要原因，就是教育需求的存在。因为我国的财力无法满足广大群众对教育的需求，尤其是对优质教育的需求。我国虽然年年增加教育投入，但教育投入水平仍然很低，国家财政性教育经费占GDP的比例在2001年仍只有3.19%。[2]
然而，这种情况在浙江省绍兴市已不复存在，到2004年，绍兴市小学升初中的比例为100%，初中升高中的比例为89.84%。[3]绍兴的初中、高中招生，都成为校长工作的头等大事。初中校长们在城市广场搞展览，向市民介绍学校的情况;到小学去向学校、学生宣传本校的情况，欢迎他们到本校读书。高中的校长更是狠抓招生战，在3月份时，就利用报纸、电视台开展招生宣传;在学生填报志愿时，学校宣传队到初中学校去进行巡回演讲，有时出现2所学校或3所学校同时登台演讲，学校用大公交车把学生拉到学校参观。总之，在绍兴基础教育中，已经完全变成了“学生的买方市场”。
现在绍兴基础教育的学生不存在没学校可上的问题，而是选择到哪一所学校去的问题。绍兴的公办学校为招生如此煞费苦心，民办学校只能比这更甚。红星学校、求实学校把招生广告做到浙江教育电视台。求实教育集团有12名专兼职的招生工作人员，在省内各地设有12个招生点;环城学校还把招生点设到江苏常熟。[4]民办学校不得不离开绍兴到外地招生，2003年绍兴民办学校到外地招来约1.5万名学生。民办高校在生源上还有一定的生存空间。虽然高校连年扩招，但到2003年，参加高考人数527万，录取人数只有290万，民办高校在生源的空间上还比较大。因此，在经济发达地区，民办基础教育的生源问题将直接影响着民办教育的生存。中国轻纺城投资1个多亿办的轻纺城高级中学，在2003年招生时只招到2个班，南洋中锐学校虽然已在绍兴办了多年，仍然招不到多少学生。
总而言之，在经济发达地区，基础教育的市场在供需之间已基本平衡，民办教育兴起的第一个大的原因，也就是弥补公办教育无法满足的教育需求，已经消失。已经不可能有别校招剩的学生跑到你这儿，而是必须去争抢这块蛋糕，参与这场激烈的生源争夺战。
2.师资
实践证明，师资水平决定教育水平。民办教育在发展的初期，就是利用工资杠杆来与公办教育争夺师资，然后招揽学生。我们谁也无法否认金钱对人的重要激励作用，正如德斯勒指出的，“即使在我们所有比较现代化的激励手段(如工作丰富化)中，钱无疑是最重要的激励因素。”[5]然而，现在，绍兴市，民办教育在这方面的优势正在逐渐消失。绍兴民办学校一般教师的年收入在3～5万，个别教师在10万元左右。这对绍兴的公办教育的教师来说，没有太大的差距。绍兴教师平均年收入在3万元左右，优秀教师一年5万元的收入会有的。更重要的是，绍兴市区的学校正在进行教师结构工资制改革，教师收入向一线倾斜、向优秀教师倾斜，优秀教师收入会超过5万元，个别的还能到10万元。此外，公办教师还有住房公积金、养老保险金、医疗保险金等。这样，民办教育通过高工资来吸引优秀教师的空间已不是很大，因为再往上提，民办教育的投资方将无法承受这样的办学成本。
总之，民办教育现在的师资水平与公办教育比，没有太大的优势;并且进一步吸引优秀教师的难度也是很大。
3.设施
民办教育在初期还以良好的学校设施作为优势，现在这一点也不是很明显。我们对求实高中部、环城高中部、红星高中部进行评估时，发现这三所学校的设施的确很好。这些学校的投资都是在1个多亿，建设面积很大，校园环境很好。在环城学校，每一个教室都配有多媒体，有宽敞明亮的阅览室和大量的图书。学生是4个人一间寝室，装有空调，有书柜，有内卫生间等。但绍兴的公办教育发展更是设施一流。嵊州一中、绍兴一中分校、绍兴市高级中学等都是投资一个多亿，占地200多亩。有400米的塑胶跑道，有很豪华的室内体育馆，学校有自己的网站，平均二十多名学生都有一台电脑。因此，到了绍兴的公办学校中走一走，就会发现民办学校在设施上没有任何优势可言。高中是这样，初中和小学的状况也是如此，现在绍兴市区，还是在绍兴所属的县(市、区)，除了个别偏远的乡下，你都会发现现在的初中和小学盖得很漂亮，很有气派，内部设施也是很好。从全绍兴市来看(2004年资料)，普通中学(含普通高中和初中)生均建筑面积3.9平方米，56名学生有一台计算机，生均图书9.2册，体、音、美器械配备达标校数比例分别是85%、95%、94%，建立校园网的比例为55%。总之，随着公办学校的壮大和走向市场，目前公办学校和民办学校的办学条件和服务功能已旗鼓相当，使得民办学校在招生时难以与公办学校竞争，而且出现大批在民办学校就读的学生回流到公办学校的情况。[4]
4.学校管理
对民办基础教育的学校来讲，他们在许多方面与公立学校是相同的，重视先进的教育理念，重视学校管理的各个方面。但是在学校管理这一要素方面，民办学校主要有两点与公立学校不同，并且是很难克服的管理障碍，一是校长的职责权利问题，二是对教师的管理问题。民办学校的校长在进行学校管理时，要受到学校董事会的制约，他们两者有着“先天性”的矛盾，校长一般具有深厚的教育理论基础和娴熟的教育管理技巧，他考虑问题更多的是从“教育”的角度出发;学校董事会的人员，较多的是经济基础知识和灵活的经济管理能力，他们考虑问题更多的是从“获利”的角度出发。这一问题解决得好的民办教育就发展得好，如求实学校的举办者有雄厚的经济实力，他聘请原教育局副局长做校长，完全放权让校长来管理学校，再如环城学校举办者完全是一种报效桑榇的行为，把一个亿的钱无偿的给学校，校长可以全身心投入学校管理。而绍兴的有几所民办学校在这方面的关系处理不好，有的学校校长三年换了四个，因此学校就办得不是很好。再从对教师的管理来看，民办学校的教师工作量大，管理特别苛刻，注重金钱的奖励和惩罚，这些与以人为本的管理思想还有很大的距离，对调动教师的积极性不很有利。我们在与民办学校的教师访谈时，他们对自己工作描述较多的字眼就是“忙”“累”“紧张”“疲惫”。
总之，从学校管理的角度来比较，很难说，民办教育有什么优势。固然，民办教育有体制活的相对优势，但民办教育的举办者与校长之间的固有矛盾减弱了这个相对优势，何况，在我国经济发达地区，公立学校的学校管理体制也是十分灵活，政府的管理体制也是在不断创新。
5.教育质量
在学校之间的竞争中，再也没有比教育质量更有号召力的东西。教育质量是一个难以确定的概念，在这里就采取复杂问题简单化处理，以考试成绩来评价学校的办学质量。当然，这个指标是具有很大的代表性，学校在宣传自己的教育质量时，常以升学率、进入名牌大学人数或产生了几个高考状元作为宣传的重点;家长在选择学校时，把升学率和进入名牌大学的比例作为重要的权衡标准。
从会考还是高考升学率来看，民办学校无法与一级重点中学相比，与二级重点中学持平，比三级重点中学有一定的优势。因此，民办学校教育质量与公办学校比，并没有优势。这是绍兴民办教育在本地难以招到学生的重要原因。
走向：民办基础教育发展策略研究
从上述的比较中，我们发现民办基础教育在生源的数量上没有剩余空间，在师资、设施、学校管理和教育质量上没有比较优势。因此，民办基础教育正面临生存危机。民办基础教育该如何发展，笔者提出如下建议：
1.避免竞争，寻找更适合的发展空间
民办基础教育与公办学校之间的竞争将会使办学成本越来越大，无论是争夺生源的广告费用，还是争夺优秀师资的开支，都会使民办学校的举办者感到民办基础教育在经济发达地区已进入“微利时代”，甚至亏损。处理这一问题比较好的方式之一，就是避免竞争，寻找更适合发展民办基础教育的地方。我国地域辽阔，由于经济发展的不平衡，教育发展也是很不平衡的。在经济发达地区，公办教育发展得迅速，小学升初中和初中升高中的比例较高，教师的收入较高;而在我国中西部经济欠发达地区，公办教育发展得缓慢，许多学生还没地方上学，教师工资还被拖欠。[6]所以，民办基础教育举办者应当到经济欠发达地区去办学校，降低自己的办学成本。
2.细分市场，创建自己的办学特色
在企业的发展中，有市场细分的说法。由于受许多因素的影响，不同的消费者通常有不同的欲望和需要，因而不同的消费者有不同的购买习惯和购买行为。事实上，任何一个市场，只要有2个以上的购买者，都可以细分为若干子市场。市场细分有利于企业特别是中小企业发现最好的市场机会，提高市场的占有率;还可以使企业用最少的经营费用取得最大的经营效益。[7]教育的发展也是如此，一定要对教育市场进行细分，通过创建自己的办学特色来满足这部分人的教育需求，以谋求在激励竞争中的生存。在评出的世界10所名校里，每一所学校从总体上看，并不是最强的，但就因为它在某些方面在世界上瞩目而成为名校的。在我国也不少这方面的例子，有许多学校就是因为有自己的特色受到了社会的广泛好评，学校越办越好。顾明远先生就举过这方面的例子，一是成都的一所实验小学，注意抓学生秩序;一是杭州的一所民办小学，学校建筑设计上注意发挥学生的主体性;再一个上海的南洋中学重视科技教育。他说，办学有理念，措施有思路，着力建设独特的校园文化，同时将其贯穿在学校的一切工作之中。这样的学校不失为特色学校。[8]
3.加强经营，争取学校有更好的管理效率
在办学条件(生源质量、学校设施、师资水平)相当时，决定一所学校能否在竞争中生存下来的一个重要的方面，就是看学校的管理。管理是一门科学，是目前全世界都很重视的一门科学。民办基础教育的举办者一定要重视管理科学，运用管理理论来经营学校，提高学校的办学效率。目前许多民办学校，组建教育产业集团，以教育就是服务为理念，以民办高校为核心，实行连锁办学和从幼儿园到大学的“一条龙”式的办学，引入市场机制，实现教育集团效益、规模效益、质量效益与结构效益，以竞争方式获取教育市场中的份额。[9]此外，民办教育举办者要把生存放在第一位考虑，其次再考虑获利的问题，真正地给学校管理者职责权利，让他们按照教育规律办好学校。
作者：罗新阳 来源：教书育人·学术理论 2006年2期
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