完善的治理结构是公办高校科学发展的基础和前提。要协调好高校治理结构中行政权力和学术权力的关系，关键是要解决高校产权问题。产生产权问题的理论焦点在于委托代理权限的合理划分。根据制度经济学相关理论， 公办高校内部治理结构调整的实现路径可科学引入政府、市场和社会三种外生变量，从而有效理顺高校产权关系、明确治理核心命题、协调行政权力和学术权利运行。
完善法人治理结构是加强中国特色现代大学制度建设的课题之一。当前我国教育发展迅速，不断走向大众化和国际化，如何适应发展环境变化，解决其和高校内部治理结构之间的矛盾，成为许多高校需要认真反思的问题。要协调好高校治理结构中行政权力和学术权力的关系，其中关键是要解决高校产权问题。产生产权问题的理论焦点在于委托代理权限的合理划分。因此，科学厘清我国公办高校产权基础，明晰委托代理关系，充分发挥政府、市场、社会等外生变量的重要作用成为完善公办高校内部治理的重要途径。
一、公办高校的产权基础：所有权、控制权与收益权相分离
(一)公办高校治理结构的本质内涵
治理结构的概念由美国经济学家奥利弗·威廉姆森于1975年提出，其先期研究都是依托和运用于企业。治理是多方主体共同参与、共同协商实现的;其主张多元主体的共同参与，打破传统的单一权力配置方式和管理模式;政府倡导正式制度与非正式制度的同时作用，而政府不再是社会管理的唯一权力中心。
法人治理结构的概念源于现代企业管理制度。狭义的法人治理结构主要是指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，而广义的法人治理结构还包括与利益相关者(如社会公众、员工和客户等)之间的权力和利益关系[1]。法人治理结构存在的机制是组织机构之间权力的分配与制衡，其价值取向是维护社会公共利益以及股东、债权人利益，实现效益最大化。其主要目的在于通过对公司所有者、经营者和其他利益相关者进行一定的制约和监督，让权力在运行过程中不致失衡。这样不仅有利于更好地实现各方的利益，同时也有利于改善企业的经营管理水平，保证达到企业经济效益与社会效益的最大化。
从理论基础上看，企业法人治理结构理论是高校法人治理结构的理论基石。而从实际性质上看，高校和企业一样具有独立的法人资格，因此法人治理结构也同样在高校中存在，并通过具体的形式体现出来。首先，高校内部治理结构具有明显的制度化特征。即基于产权制度的所有权和管理权分离。其次，高校内部治理结构是一种权力制衡机制。也就是说，高校在实现办学目标的组织和运转过程中，需要借助一定的激励和约束手段，合理进行利益分配，充分发挥各种力量的积极性和优势。再次，高校内部治理结构是一种决策机制。即治理结构分配资本的剩余控制权，这就意味着当最初的合同中没有对资本如何使用进行明确的规定时，其使用途径和方式等最终要通过制定结构研究来决定。
(二)公办高校治理结构的路径依赖
新制度经济学认为，制度具有一定的路径依赖性，即如果某种制度在制定并实施后，它会在实施过程中不断按照制度自身的逻辑和方向自我强化，而公办高校内部治理同样具有明显的制度化特征，因此这一规律同样适用高校内部治理的变革情形[2]。从制度变迁的路径依赖方面分析，我国公办高校制度变迁具有政治依附性、不充分性、突变性、移植性的特点。一直以来，科层制是我国高校权力配置的基本模式，在这个权力配置模式中核心是校长负责制，同时接受党委的领导，这就使得高校校长和党委书记身份和地位具有特殊性，从国家行政干部级别上来说，他们一般都是省厅级，以其为核心的领导集团即可以决策学校发展战略、行政事务和人事任命，同时对学术事务也有指导和介入权[3]。
实际上，当前我国高校的内部治理结构和国家现行行政管理模式有很大的趋同性，党政关系边界还需要进一步厘清，特别是党委领导、校长负责和教授治学之间还存在矛盾冲突需要解决。所以需要指出，完善当前公办高校内部治理结构，是在特定的政治经济文化背景下作出的必然选择[4]。
新中国成立后，我国高校教育资源配置模式在高校建设初期，在内外部环境相对稳定和规模较小的背景下，能够有效保证其经济效率和教育秩序。然而，近年来高校教育功能不断延伸，利益相关者范围不断扩大，教育大众化超规模发展，使得当前教育资源配置不平衡，高校面临“学术失灵”和“市场失灵”的现象。伴随着经济社会转型， 这种制度供给水平内部存在根本性的冲突，违背了高等教育的发展规律，制约着教育质量和办学水平的提升，公办高校治理开始面临着低效率的困境，构建现代公办高校治理结构已成当务之急。面对单一权力运行模式的治理困境，公办高校内部需要优化教育资源配置，重新调整权力结构，外部需要获取更多自主办学权力，更加多元的治理结构模式。
(三)公办高校的产权、产权结构与产权股份制改造
经济学意义上的产权是财产主体围绕或通过财产这一客体而形成的经济权利关系[5]。英国经济学家费希尔认为，产权实质是一种社会关系，它是抽象的，并非具体有形的东西，拥有产权既意味着可以享有财富的收益，同时也意味着同时需要承担成本的自由。实践证明，要建立一个健康发展的高校教育市场体系，最为关键的是要建立完善有效的高校产权结构，这样才能有效界定教育资源归属，激励和规制产权主体经济行为，进而通过促进外部性内在化，促进教育资源优化配置和高效利用。
高校内部合理的法人治理结构是建立在一定的产权制度基础之上的，其中最为重要的因素就是产权结构。当前，我国公办高校产权的唯一主体属于国家，政府才是高校行政上的管理者和资产的所有者。因此，公办高校的产权结构一个明显的缺陷就是国家所有者的缺位。公办高校产权的单一性导致权利和责任的不对称，高校经营的好坏和资产的流失没有实际的产权责任主体。
我国公办高校传统上属于国家的事业单位，属性也介于政府与企业之间。因此，随着高等教育分层化和市场化趋向的不断加剧，我国公办高校产权改革的方向应当将其定位在产权结构的多元化上，而只有试行高校股份制改造，才能促进产权结构多元化，从而建立依法自主办学、面向社会的新型教育体制。
二、公办高校内部治理的核心命题：委托——代理关系的确立与均衡
(一)公办高校的委托代理问题
美国经济学家斯蒂芬·罗斯认为委托代理关系是社会政治、经济等领域最为广泛存在的一种关系之一。分离高校的所有权和经营管理权，委托代理关系也必然在其所有者和经营管理者之间产生。在宏观层面分析，委托人与代理人具有共同目标任务，委托代理关系双方都是效用最大化者。但在微观层面上，由于实际利益冲突和信息的不对称性，委托人拥有不完全信息并承担风险，而代理人支配和拥有完全信息却属于风险规避者，代理人会在实际工作中追求自身利益最大化，而忽视甚至损害到委托人的权益。由此可见，由于公办高校财产所有权、控制权和收益权的分离，公办高校内部治理结构必然会面临委托代理问题[6]。
美国公立大学一般实行校长负责制，而最高权力机构属于董事会，负责制定与学校发展相关的各项重大决策，校长负责执行决策，并将执行情况报告给董事会。美国公立大学董事会的权力行使不受州政府的干涉，具有很强的独立性，无论政府机构或人员变更与否，在遵守有关的法律前提下，高校董事会成员和校长都不会随政府机构的变化而变化。实际上，大学校长作为高校的经营管理者，其法律地位是代理人，而非委托人，因此并不是资产意义上的“所有者”。
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保持学术和行政力量的平衡和相互制约是美国公办高校内部治理结构合理表现出来的明显特征之一，多数高校都会注重保障教师个体的学术自由，充分考虑学术人员的地位，广泛运用学术系统的文化资本和知识资本在市场竞争中获取利益。与美国公立大学不同，我国特殊权力配置和管理体制决定了我国公办高校的内部治理结构必须充分考虑到政治权力在公办高校的普遍存在。具体来看，公办高校作为我国高等教育体制改革的重要对象和推进市场化运作的前沿阵地，其学术事务管理日益复杂，学术权力行使主体不断多元化，单纯依靠学者管理学术事务难以适应发展要求，更难以争取到优质的教育资源和学术资源。
由此，公办高校在不断向行政机关靠拢，按照行政和政治逻辑管理学术事务，师生权利和学术权利不断依附和顺从行政权力，而这种治理模式必然会超越国外普遍适用的行政权力与学术权力二分法，造成学术权利边缘化和师生权利形式化，其应具有的学术自由气质不断消解。因此，行政权力与政治权力主导化是当前我国内部治理结构行政化的重要表现，也是公办高校权力运行的基本态势，更是完善公办高校内部治理结构必须面对和解决的关键问题[7]。
(二)公办高校的基础性制度安排：法人(董事会或理事会)-校长制度
从总体上看，发达国家高校的基本治理结构是董事会决策的校长负责制，同时社会力量也可以参与到高校的决策和管理中来，为高校的发展提供智力支持和监督作用，其主要实现途径包括成立咨询委员会、评估机构调查等。通常情况下，美国公办高校的董事会成员组成来自社会各界名流和有影响力的人物，从政府官员到社会名流，从教育家到企业家都有人参与其中。此外，公办高校作为法人机关要实行专业化管理，通常会通过公开选聘来任命和决定最终的校长人选，两者之间形成委托代理关系。这种校长为核心的高校内部治理结构对各岗位人员的分工非常明确，分级负责，以完善的制度来管理和相互协调，可以实现管理的高效。
公办高校内部治理结构的改革重点是自治办学权。市场经济发达的西方国家公立大学和企业一样，都是商品经济的必然产物，也都是高度自主独立的法人团体。它的办学自治权力是通过学校内部的立法、组织、协调、领导、决策、咨询等方式来实现的。从根本上看，董事会是建立在高等学校和政府、社会之间的中介组织，也是高校自治办学权力的约束和保障组织。其重要功能作用在于可以保持高校与政府、社会之间的有效联系，约束高校过多卷入政治舞台和经济市场，防止政府及财团对学校自治权力的过分干预，有效保障公办高校自治办学的实施和学术研究的自由。
三、 公办高校内部治理的外生变量：政府、市场、社会
(一)政府：厘清行政权力与学术权利的边际
公办高校内部治理结构从某种角度来看是一种权力结构，因此变革和调整权力结构就意味着改变原有权力结构格局，使其如何合理实现再分配。当前，在高度集权的行政管理体制下，公办高校的学术权利面临被淡化的危险。制度变迁一旦选择了既定的路径，或者进入良性循环轨道或者进入无效率状态。只有引入政府这一外生变量，为高校内部治理结构调整提供制度环境保障，才能防止行政权力漫过边界渗入学术事务，有效解决行政权力和学术权利的失衡问题。
协调行政权力和学术权利的关系，需要紧密结合发达国家公立大学和我国国有企业事业单位改革的先进经验，根据所有权与管理权分离的原则，积极构建政府与高校的新型法律契约关系，深入推进公办高校去行政化改革，着力打造“党委治党、校长治校、教授治学”的工作格局。需要强化学术民主制度建设，提高学术权利在高校内部治理中的作用和地位，健全和完善学位委员会和校务委员会的制度体系，确保专家学者和大学教授对高校的学术事务享有主导权力。要按照现代大学法人治理结构的需要，建立健全大学校长的生成与退出机制，全面推进大学校长聘任制改革，改变具有行政级别大学校长的非竞争性局面。应当逐步改善行政管理体制机制改革，重视行政管理与学术管理的紧密结合，扩大和提高高校教师和学生群体对学校事务的参与广度和深度，充分保障民主参与、民主管理和民主监督的权利落实到位。
(二)市场：主导公办高校教育资源优化配置
高等教育市场化是当代高等教育发展的趋势所在，而世界各国的公办高校都在经历程度不一的市场化改革。早在18世纪，英国经济学者亚当·斯密在《国富论》中就提出：“教育具有社会经济意义”。当前，关于公办高校市场化改革的理论基础主要是新自由主义和新公共管理主义。
新自由主义主要强调市场竞争和否定国家干预，重视推行市场化和私有化、要求放松政府管制和削减社会福利。新自由主义代表人物哈耶克主张，“反对政府把高等教育资源当作一项社会福利来平均分配;主张教育的市场化、私营化运作;反对政府控制教育，强调教育内容多元化。”同时，新公共管理主义主张以准市场机制取代传统资源配置模式，并在公共部门实施类似私营部门的管理模式，更加重视高等教育的目标管理和绩效考核，更加重视体制机制设计，强化分权，更加关注市场，追求效率。
公办高校实行市场化改革在宏观层面上主要是坚持政府主导的市场化，即主张推行非国有化或者私有化，主张政府对高校消除垄断和解除管制;在微观层面上主要是让公办高校以教育产品的消费者为中心进行生产和销售，充分运用市场策略及价值来满足消费者的多样化需求。当然，公办高校市场化改革并非等同于实行自由市场，市场力量介入公办高校的领域应当是有限度和有条件的。我们要使高等教育的发展适应市场经济发展的需要，让教育资源在市场机制的作用下得到优化配置，同时有效防止市场机制的失灵，不让公办高校成为“市场的奴仆”或“政治的附庸”。
(三)社会：构建基于利益相关者的公众参与治理结构
美国经济学家爱德华·弗里曼于1984年明确提出了利益相关者管理理论，他提出，只有所有的利益相关者积极投入和参与，才能保证一个企业不断向前发展，企业利益的最大化并非是部门利益相关者利益的最大化，而是所有利益相关者整体利益的最大化。利益相关者管理理论主要为了综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。从这个意义上说，在高校重大事务的决策过程中，高校内外不同的利益相关者各种决策力与资源配置的参与情况直接决定了高校治理状况[8]。但是这种权力决不是高校自我赋予的，也不是独立存在于大学内部的， 而是源自于各个公办高校在不同历史阶段整体教育环境的传承与发展， 包括正式化制度和非正式化制度。与企业相比，公办高校是一种典型的利益相关者组织，高校治理应当实现权力制衡和兼顾各方利益，重视高校利益相关者共同治理，构建由各权利主体参加的外部权利制衡机制和内部权利行使机制，以推进我国公办高校管理体制的改革与创新。
由此可见，公办高校在经历政府集权、教授治校、董事会托管等管理模式之后，应致力于与社会各个部门之间的新型合作伙伴关系，真正从“自治”走向“治理”。
此外，根据新制度经济学有限理性的理论，包括公办高校在内的各种群体组织及个人都不可能做出最有效率的决策，甚至是作出错误的决策。他们都是介于“完全理性”和“非理性”之间的“有限理性”管理者。政府不是全能政府，它无法独掌高校的一切事务;校长治校、教授治校、董事会治校也都是不符合有限理性原理的。
因此，政府的主要责任不再是直接提供公共产品和服务，高校也不应当单纯地强调学术自治权，而是应当让更多的公民或社会组织参与对公办高校的内部治理。通过把社会作为公办高校内部治理结构的一种外生力量，发挥社会各界参与教育决策和管理的重要作用，帮助高校克服治理路径的制度依赖，通过完善的公众参与制度和监督管理制度让高校内部治理结构更加科学，决策更加民主。
作者：周博文 来源：理论与现代化 2016年2期
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