土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。自1998年土地二轮承包以来，全国各地土地承包经营权流转速度呈现逐年递增之势，流转面积不断扩大，所涉及的农户也不断增多。2009年中央1号文件对其进行了明确：“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。”随后几年的中央1号文件也对土地流转进行了明确规定。2012年12月30日，国务院关于“加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力”提出了若干意见，出台了以“创新农业生产经营体制”为主题的中央一号文件，将农村土地流转推到了一个新的历史起点。多种形式流转土地承包经营，无疑增加了农民收入，但农民就业与社会保障也成为土地承包经营权流转后农民面临的两大难题。 一、土地流转现状 1.土地流转成为农民增收致富的新途径 目前土地流转主要有五种方式，即土地互换、土地出租、土地入股、宅基住房、股份合作等。随着土地流转速度的增快，其形式也在不断地创新。多种形式并成的土地流转，促进了土地规模经营，实现了农业增产和农民增收的双赢。以江苏省东海县为例，随着土地流转的发展，该县通过产业带动、业主拉动、政策驱动的方式，以租赁、转让、入股等形式达到农民增收的目的。 从“土地”中解脱出来的农民们，通过土地流转，一方面可以直接将土地“存”入乡镇服务中心，由服务中心向外流转土地，获取固定租金，可以以土地入股土地股份合作社，获取股金收益，或者以土地、资金、技术、资产等共同作价入股参与股份合作，按股份分红；另一方面，土地流转引进了一批集团和企业，增大了就业空间，提供了更多的就业岗位，使农民获得了一份“打工收入”，即使依旧是务农，但是收入有了保证。 2.土地流转使非农收入成为农民收入的主体 土地的大量流转，促进了农村劳动力的转移，非农收入逐渐代替农业收入，成为农民收入的主体。土地流转将“较少”的劳动力，与“较多”的土地结合起来，将农民从“土地”中解放出来，农村剩余劳动力转向非农产业，使农民在不丧失土地经营权的前提下，摆脱低效率的农业生产活动的牵绊，投身到非农业生产活动中去，有效增加了农民非农收入。另一方面，土地流转引进一些企业和集团，也是对农村剩余劳动力的刺激，在一定程度上避免了劳动力的浪费，使农民的身份由农民转变为工人，农民收入也从以农业收入为主转变为以非农收入为主。数据显示，东海县2011年全县农民家庭经营非农业纯收入人均为697元，同比增加了110.7元，增长了18.9%。从长远看，非农产业将成为该县农民增收的新兴力量。 3.土地流转推动农业规模集约化 土地流转推动了农业规模集约化。土地资源的集中使用改变了农民原有的一家一户分散耕作的方式，突破“井田”式的农地分割模式，有效地扩大了农业生产的规模，解决了农业生产效率低下的问题。土地逐渐向少数“大户”集中，一大批新型的“地主”成为土地经营的主体。 土地流转引进大型农业企业的入住，在土地集约化、农业生产规模化的同时，一些高科技的农业技术也大面积应用到农业生产中去。而这些企业对农民的返聘，使得农民在获得打工收入的同时也能学习到一些新的技术，有助于自身能力的提高。 二、土地流转条件下农民就业矛盾加剧 1.集约化经营和机械化生产使农民就业矛盾更加突出 毫无疑问，土地流转增加了农民的就业渠道。但是，农村土地本来就地少人多，土地人均占有率很低。土地流转一方面引进很多大型企业，为农民增加了更多的就业渠道；农业生产集约化经营、机械化生产也带来用工数量的大量减少；集约化经营和机械化生产使先进的生产技术成为主要生产力，大型生产机械和先进的技术取代了以往的手工操作，人力需求的减少与农村剩余劳动力急增的矛盾更加突出。 2.经济发展缓慢导致农民工大量失业 随着农村剩余劳动力的增多，更多的农民涌入城市，加入农民工的行列。但近几年来，多种原因造成国际和国内经济发展速度趋于缓慢，一些劳动密集型企业由于技术含量低、抗风险能力差，生产萎缩，企业用工也急骤减少，农民工在城市大面积失业。在土地流转之前，农民工在城市找不到工作，回乡之后家里还有承包的土地可以种，还有基本的生活来源。但是，土地流转后，农民原来承包的土地已经流转，回乡后无地可种，造成重复失业，就业形势日趋严峻。 3.乡镇企业的萎缩、破产使其吸纳的农民工再次失业 乡镇企业作为中国农村非农产业主体，自1978年发展起来以后，改变了农村唯一的经济结构，吸纳了大量的农村剩余劳动力。然而，随着经济和金融体制改革的深化，粗放经营的乡镇企业面临资金短缺和市场约束增强的挑战，其吸纳劳动力的能力逐渐下降，剩余劳动力的就业空间减少。以前如果有2亿农民工，可能有一半是被乡镇企业吸收，另一半可能进入城市。被乡镇企业吸收的农民工随着乡镇企业本身的萎缩、破产、倒闭等，不得不面临再次失业。 三、土地流转条件下农民就业问题的成因 1.农民自身就业能力较弱 一方面，由于国家对农村地区的教育关注和投入很大程度上低于城镇地区，农村教育资源匮乏，再加上家庭条件有限，农民受教育程度相对较低，文化水平普遍不高。相当一部分农村剩余劳动力由于文化程度较低，对市场的应变能力有限，无法胜任对文化程度要求较高的技能岗位，只能从事一些技术要求不高、替代性较强的体力劳动，直接导致了就业能力低下。 另一方面，长期从事农业生产，信息较为闭塞，大多数农民思想陈旧、保守，跟不上时代的变化、社会的需求，对当前的形势缺乏正确的认识，“小农思想”比较严重，就业观念差，思想还停留在满足温饱的层次上，对自身能力提高要求较低，对工作缺乏积极性。 2.管理制度方面的缺陷 一是土地流转制度不完善，法律制度不健全。由于土地流转还不够成熟，土地流转方面的法律和制度存在很多缺陷，缺乏统一、具体的政策，在对土地转让的具体范围、形式 、程度、价格、管理等方面的规定不够全面，一些地方甚至出现政府强行干预土地流转的现象，损害了农民的权益。 二是土地流转行为不规范，监管制度较弱。当前土地流转制度的运行不够成熟，管理监督制度薄弱，再加上政府角色不当，不能很好的将土地流转制度与当地具体情况结合起来，使得农民的利益不断流失。农村土地流转市场化机制的建立不够成熟，还未形成规范统一的土地流转市场，严重制约了农村土地流转的有序进行。 3.社会保障制度不完善 随着城镇化建设的进行，失地农民人数日趋增多，国家也相继出台了一些保障措施，但总体看来，对农民的社会保障制度仍有待完善，而且现在的社会保障制度的对象主要是城镇居民，并没有包括农民，难以解决农民的生产生活问题，导致农民在市场竞争中缺乏必要的社会保障。同时，劳动保障法制建设不完善，执法力度不够，作为弱势群体的农民又缺乏维护劳动权益的能力和意识，常常处于不利的位置，被企业拖欠、克扣工资，肆意延长劳动时间等损害农民利益的事情频频发生。 四、对策建议 1.完善、规范土地流转制度 作为影响农民就业的客观原因，制度的完善和规范是亟待解决的问题之一。土地流转是必然趋势，所以接下来就应该分析土地流转的特点和成效以及缺陷，修改法律、制度中不合理的规则，将土地流转与当地的实际情况结合起来，探索出一套科学可行的土地流转政策，明确规定土地流转的程序、制度、法律法规等要求，同时加强管理监督力度，真正的造福农民实现利益共享，确保农民利益最大化。在此基础上，可以继续探索更多的流转方式，比如开放农地抵押政策等。 2.完善农民社会保障体系 目前，我国对农民医疗、养老、居住等方面的保障基本上是补贴性、救济性的单项保障，在具体的实际和政策落实上，还存在着覆盖面窄、资金投入不够等问题。完善农民社会保障体系，首先要做的是农村社会保障的制度化和规范化，接下来，不断扩大农村最低生活保障制度普及范围，使更多农民能享受到保障于此同时，还应建立、健全新型农村养老保险制度，解决农民的基本养老问题。再者是完善医疗方面的制度，提高医疗保障。一直以来，农村医疗问题都是农民非常关注的问题之一，科技不断发展，城市的医疗逐渐发展、发达，而农村的医疗服务一直没能跟上发展的脚步。加大医疗救助力度，提供最后一道保障，确保农村贫困农民能够享受较好的医疗保障，解除农民的后顾之忧。 3.增强对农民的教育及技能培训 随着经济的发展，产业结构的调整，就业市场对求职人员的素质要求越来越高，而大多数农民长期务农，在文化、技能、思想、观念等方面均难以适应目前就业市场的需求。首先要提高认识，引导和教育农民转变就业观念，解除“小农思想”的禁锢，开阔眼界，为农村土地流转的有序开展及提高农民就业能力奠定基础。其次对农民进行集中、专业的技能培训。要注意的是，培训要结合农民自身因素，例如年龄、性别、文化程度、职业期望等，提高再就业培训的针对性和实效性，划分类别、有序、多层次地培训，提高培训质量，加快培养有文化、有技术、会经营的新型农民。 4.拓宽就业渠道，加大对农民自主创业的扶持力度 随着越来越多的农民选择外出务工，更多的农村剩余劳动力投入了第二、三产业，因此，要想使农民有更多的就业机会，首要任务就是大力发展第二、三产业，增加更多的非农就业岗位，尤其是相比而言投入小、效益高的第三产业，例如城市服务业、餐饮业，以及家政服务、娱乐休闲服务等新兴服务业。一方面，加大对乡镇企业尤其是传统工业的改造力度，提升企业效益，增加农民收入。另一方面，可以进行招商引资，兴办工厂、企业，重点引进、培植和扶持龙头企业，增强其吸纳农村剩余劳动力的能力。 与此同时，增强对农民自助创业的扶持力度。要解决农民的就业问题，除了要拓宽就业渠道，增强第二、三产业的吸纳能力外，还要大力支持农民自主创业、自谋职位，有效整合农村地区的生产要素，创造更多的就业机会。
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