一、农业防洪减灾由“控制洪水向洪水管理转变”努力推进“人与洪水和谐相处”
在与洪水相处的历史长河中,经过各国人们的不断摸索和探索,终于获得了很多宝贵的经验。处理洪水的方式也随着历史的发展和社会的不断进步，逐渐发生变化。作为农业灌溉保障性防洪措施的水库和堤防,建设的余地已很狭小。近几年，黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后,我国各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本用完,大型防洪枢纽的建设将告一段落。
我国现有堤防约万公里,是防洪工程体系中最主要的成分,我国江河堤防,尤其是主要堤防,已经较高,多是经数十、数百年不断加培而成的,堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患,若进一步加高,则在更高的水头下,隐患大量暴露,有可能出现抢不胜抢的情况,安全难以保障,即所谓增加高度而未提高标准。我国近几年的防洪减灾对策措施与数年前相比事实上已经发生了很多变化,正在从控制洪水朝着“洪水管理”和“人与洪水和谐相处”的方向前进。自1998年长江大洪水后,在长江、黄河等江河实施了大规模的退田还湖、退耕还林、整治河道和实施蓄滞洪区运用补偿措施;加固大江大河干堤和病险防洪工程;加强流域管理,实施流域全年水量统一调度等多个方面。
二、农业防洪减灾应以流域为单位统一规划,开展流域综合管理
江河洪水具有与其它资源不同的属性,它以流域为区域,形成相对独立的集合。流域内的水体紧密联系和不可分割,流域间的水体相对独立。这一特点决定了洪水必须以流域为单元实施统一管理,否则将导致各种各样的水事矛盾,甚至会产生社会不稳定因素。江河洪水是重要的淡水资源,洪水管理一定要统筹考虑流域的经济因素、社会因素,全面安排洪涝灾害、干旱缺水和灌溉环境的改善。洪水管理是对一个流域范围内各种各样与洪水灾害相关的因素的综合管理,是全年的整体活动,决不仅仅是讯期的短期行为。
三、农业防洪减灾要特别注重“非工程防洪减灾措施”
为减少洪水灾害对农业生产的影响,处理好人与人之间的关系和规范人的行为至关重要,而且对于实现人与自然的和谐相处具有非常重要的意义。在人类防洪减灾的历史进程中,挤占洪水出路以求得一时的经济发展是屡见不鲜的,无节制的行为已经导致了严重的后果。减少总体灾害损失要在科学地完善防洪工程体系的基础上,依靠社会的自我约束机制来实现。洪水管理不仅是采取措施约束洪水,更重要的是约束人类的奢望,限制人类的过度使用灌溉行为。要从可持续发展的角度出发建立和完善洪泛区的管理制度健全洪水预报警报系统和紧急撤退措施健全就地避洪措施健全水利法律法规体系建立健全防洪保险体系等措施。通过以上措施,在恰当的范围内回避洪水、适应洪水,给洪水以出路。
四、农业防洪减灾要特别注重“公众参与”的措施
农业防洪减灾要强调统一管理,但统一管理决不排斥公众的参与,相反,在整个管理过程中应该积极鼓励公众的广泛参与。各级政府、有关农业部门、单位、抢险部队、科研院所、非政府机构、感兴趣的人员等都属于“公众”范畴,都应参与到洪水管理过程中来,我国的长期实践经验证明“公众参与”做得比较好,规划措施的贯彻落实就顺利,反之则困难。比如,我国早些年的农业河工制度,修缮灌溉沟渠,造福农业生产,与人民群众的积极参与和通力配合是分不开的。
五、当前农业防洪减灾应抓紧抓好的五项工作
(1)要抓紧全国洪水风险区划分析和划分流域洪水风险区域。通过洪水风险分析,确定不同区域的洪水风险程度根据洪水风险程度的大小评估对农业作物产生的破坏影响,制定不同的管理政策、布设防洪减灾措施、研究社会保障和救援对策等。
(2)要抓紧完善现有的江河防洪工程和农业灌溉体系。抓紧对灌溉沟渠、水库等防洪工程的除险加固,使几程尽快恢复原有设计防洪能力因地制宜地疏浚泄洪能力严重不足的河段按照规划确定的方案和标准增建一些防洪减灾作用明显的工程修建尚未设防的中小城市的自保防洪工程,避免年年上水受淹的局面。
(3)要抓紧建立强制性洪水保险制度。农业生产的保险应该包括洪水保险,虽然不能减免灾害损失,但可以帮助受灾农户尽快摆脱灾害带来的困境。我国应抓紧开展调查和政策研究,并选择一条河流或一个区域开展洪水保险试点工作。在试点工作的基础上抓紧推进农业洪水保险立法工作,继而全面普及防洪保险。
(4)要抓紧完善洪水调度和灌溉使用的支持手段。建立和完善洪水调度、使用方案,完善实时获取与展示各类防汛信息的手段,为各级防汛指挥机构开展科学洪水调度提供有力支撑。
(5)要抓紧落实减少农业生产以及人员伤亡的对策措施。洪水漫淹、山地洪水、泥石流灾害造成的农作物减产、绝产和人员伤亡、死亡的普查工作抓紧完成并实施防御山地灾害规划广泛开展农村的“群测群防”活动,落实受影响区内农业区的现场监视和报警手段建立畅通的信息通报与警报网络,制定预案并落实具体措施等。
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