摘 要 公私合作融资方式是解决我国城市轨道交通建设资金不足、提高轨道交通运营效率的有效途径之一。介绍了城市轨道交通公私合作模式面临的主要风险和障碍,提出了轨道交通项目公私合作融资改进的建设性意见。
关键词 城市轨道交通,公私合作模式,投融资,风险分析 根据国家有关部门信息,“十五”期间国内用于轨道交通建设的投资将达2000亿元。由于轨道交通造价高昂(地下线每公里5亿元左右,地面线每公里2亿元左右),筹集建设资金成为制约轨道交通发展的首要障碍。近年来公私合作(ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔ ｎｅｒｓｈｉｐｓ,简为ｐｐｐ)模式在国外基础设施领域成功运作,逐渐引起国内的广泛关注。将ｐｐｐ模式引入我国轨道交通领域,实现投资多元化,引入市场竞争机制,提高基础设施运行效率,降低社会服务价格,将有力地促进国内轨道交通行业的健康发展。1 城市轨道交通建设中引入ｐｐｐ模式的意义 ｐｐｐ即公共部门与私人企业合作模式,是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。项目所在国政府或者所属机构,与项目的投资者和经营者之间相互协调并在项目建设中发挥作用。其中政府的公共部门与私人参与者以特许权协议为基础,进行合作。ｐｐｐ代表的是一个完整的项目融资的概念,它的组织形式非常复杂,既可能包括营利性企业、私人非营利性组织,同时还可能有公共非营利性组织(如政府)。 ｐｐｐ融资方案与以往私人企业参与公共基础设施建设的项目融资方案相比,虽然并不是全局上的改变,但带来的影响却是巨大的。具体来说,ｐｐｐ融资方式具有以下优势: 1) ｐｐｐ组织机构的设置形式可以尽早确定哪些项目可以进行项目融资,并可以在项目的初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配。 2) ｐｐｐ模式中的民营机构以实现盈利为目的,他们必会将最优质的服务提供给消费者,这才能赢得顾客。 3) ｐｐｐ模式可以使参与公共基础设施项目融资的私人企业在项目的前期就参与进来,有利于利用私人企业先进的技术和管理经验。采用ｐｐｐ方案,可以使有意向参与项目建设的私人企业与项目所在国政府或有关机构在项目的论证阶段共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案,从而有可能采用较新的研究成果。 4) 在ｐｐｐ融资模式下,有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触,可以节约投标费用,节省准备时间,从而减少最后的投标价格。 5) 通过ｐｐｐ融资模式,使得项目的参与各方重新整合,组成战略联盟,对协调各方不同的目标起到了关键性作用。 6) 在ｐｐｐ方式下,将项目的设计、建造、营运和管理等有效地结合起来,并且可以及时筹集到所需的资金,提高项目执行的效率。2 城市轨道交通ｐｐｐ项目风险分析城市轨道交通项目ｐｐｐ的风险是以下列原则为基础在公共部分和私人部分间进行分配的: 有利于对可能发生的事故风险进行最佳控制和处理; 有利于对可能发生的风险进行最好的管理; 有利于最快地输送转移这种风险; 有利于对可能发生的风险进行最好的保全; 有利于最大限度承受风险; 有利于降低项目的成本。 城市轨道交通ｐｐｐ项目在实施过程中,也存在一系列的不确定因素,面临许多风险,有些甚至关系到ｐｐｐ项目的成败。2.1 共部分风险 特许权经营的公共部分的典型风险可分为外部和内部风险。2.1.1 项目外部风险 项目外部风险是指超出特定项目,不仅在ｐｐｐ项目的基础要素里面是不可控制的,而且影响ｐｐｐ协议的一些风险。他们通常在项目之外,包括政治、法律和环境等对特许权合同的影响。这些风险是管理者或发起人无法控制的,也不能通过契约再次分配,因此,通常被留存在发起人那里。影响项目外部的风险主要表现在以下方面: (1) 东道国和地区风险———国家和地区的稳定性,包括征用国有化资产的强制拍卖、加征通行税或提高关税水平、增加税收和使用费、汇回本国利润、政府更替、财政政策的变化、国家和地区逐渐增加的现行基础设施的债务等级;现行法律体制的稳定性,即在特许权时期法律的变革、社会冲突、全国性的或地方的法律不一致、进口和出口的规则变化、公司法的变更、标准和规格的变化、商法方面的负债和所有权法令的改变等。 (2)特许权协议———特许权协议的型式,特许权周期,在同意特许权方面的延期,主体价格的设定,公众的质询,授权清单,特许权的委托事项,特许权的独占,来自现行的设备竞争等;法定权利义务的改变,供应协议的变化,纠纷的解决等。 (3)市场风险———对设备需求方面的改变,原料和耗材成本的增加,经济低迷,产品的质量,用户支付政策的社会可接受性和消费者对通行税的抵制等;压力团体的影响,外部因素对运作的影响,环境的冲击效果,环境改造的承诺等。 (4)货币流通风险———收入货币的可兑换性,汇率变动,货币贬值。 (5) 自然生态因素风险———瘟疫和疾病,土地环境,不利的天气情况,物质障碍,在特许权期间的社会生态学方面的改变等。2.1.2 项目内部风险 项目的内部风险是那些可以在ｐｐｐ项目中被控制的要素。这些风险在一个项目中能通过一定的协议分配给项目合伙人或按成本价格转移出去或者被保险。基础设施项目的基本风险主要有技术风险、履行合同的风险、商业风险和财务风险。项目内在的风险通常包括: 需求/收入风险———政府可能承担一些收入风险,如果政府提供ｐｐｐ项目收入支持担保,当交通量低于协议的预测值时,为了确保项目发展,政府将需给予一定的支持。 技术风险(设计和建造)———公共部分可能留存从政府取得法定的土地和同意建造与运营许可的风险,技术风险一定会被转移到建设者那里。 责任风险———地方或国家政府可能承担那些在运营的设备被毁坏或侵害的责任风险。 财政风险———政府如何提供包括软货款、担保和免税期等财务政策。2.2 私营部门风险 ｐｐｐ的特许权风险将会由不同的投资人分担,如发起人和分包商之间透过契约转移部分风险。ｐｐｐ项目的私营部门内在风险主要表现在: (1)建造与设计风险———设备和资源的可用性,劳资关系,质量,工作技艺,伤害,建造周期,延期,建造程序,建造技术,工期,工程造价,保险,债券,无偿债能力,设计欠缺,设计寿命,信息的有效性,规格和标准的结合点,在建造期间的设计变更,以及由于项目需求导致的设计兼容性选择等。 (2)科技风险———新技术的提供,作为在现行的科技方面的改变,开发费用等。 (3)运作维护风险———运营环境,原料供给,能源,设备性能,操作车间,由于伤害或疏忽造成的操作中断,消耗品,经营方法,操作设备方法,运营管理模式,担保,营业成本的估计,节约资源的有效性,维护制度,关联设备的兼容性等。 (4)贷款与回收风险———贷款的型式和来源,贷款的有效性,贷款周期,固定支付,现金流转折点,贴现率,回报率,支付计划,维修贷款的成本,备用贷款,资产负债比率,现有债务,契约,流通资金贷款等。 (5)需求风险———需求和成长数据的正确性,对付增加需求的能力,在特许权时期结束后,现行设备与需求的联系等。 (6)利息与通行税(费)风险———利率的形式,现有利率,利率的变更,庇护费,征收水准,货币收入,关税规则差异,管制费,获得或支付报酬等。
(7) 公平风险———制度上的支持,继续分配,报价的权益型式,股息支付的时间和数量等。
3 轨道交通ｐｐｐ模式面临的主要问题和障碍1) 地方政府对项目失去控制 在轨道交通一些ｐｐｐ的运作模式中,民营机构从设计、建造到运营管理都是主要的承担者,政府对项目的控制主要体现在政府和民营机构的一揽子合作协议中。在现实操作中,如果民营机构缺乏诚信和道德,蓄意欺骗政府部门,就有可能发生政府对公共项目短期或长期失去控制的局面。因此,在ｐｐｐ中,地方政府必须要在合作条款中对控制项目服务标准等内容予以严格规定。2) 政治风险 在一些地区,地方政府领导和企业都对ｐｐｐ很不了解,缺乏有关知识和经验。这时如果贸然与外面的民营机构进行ｐｐｐ合作,就有可能出现很严重的项目风险问题。这种公共项目一旦出现问题就会引发一定的政治风险。3) 公共利益可能受到损害 私有企业的利益在于保证自己的投资回报率,这可能会与公共的利益相矛盾,如轨道交通环境的污染问题。如果ｐｐｐ的结构条款设计得不合理,有可能引起整个项目的服务质量或经营效率的降低。比如,地方政府在设计收费方式和比例时,若设计标准不当,使民营机构达不到项目的收益率甚至亏损,其运作的积极性将直接影响项目的服务水平和经营效率,最终损害到公共的利益。4) 劳工问题 在国外,地方政府对ｐｐｐ中的劳工问题非常关注。城市轨道交通是大型公共项目,建设和运营都会使用大量的人力,如何保证在民营机构的运营管理上不发生损害员工利益的问题就变得很重要。5) 技术问题 ｐｐｐ在技术上还存在许多问题,如很难在轨道交通项目开始之初准确估计客流需求量、收费标准、通货膨胀率、汇率等,进而影响收入的估计。这将使特许经营权者可能无法用足够的收入来补偿成本,更不可能赢利。此外,如果政府对特许经营权者不提供一定投资回报的保证,则可能陷入严重的债务危机中。6)政府担保问题 为了减少和消除未来不确定现金流的风险,在一些轨道交通ｐｐｐ形式中,政府可能会被要求以财务担保的方式承担一部分项目风险,如税收优惠、债务分担、收益保证、竞争限制等。这样做的后果可能会扭曲自由市场的效果和效率。 政府采用ｐｐｐ的方式就是考虑要把融资、建造和运营的财务风险转移到更适合承担他们的私有投资者身上。但是如果反过来,政府又对私有部门投资者在ｐｐｐ项目上的成功做担保,那么这个风险又重新回到了政府身上。同时存在的问题是,政府需要对特许经营权者提供资金担保,但是对资金的有效使用拥有很少的控制权。这样对项目的净利和政府的利益并没有相应的保障。7) 创新问题 城市轨道交通创新面临两个问题:一个潜在的问题在于项目参与者的人数众多和范围广泛,这要承担多种复杂的责任。我们可能期望由各方面的专家组成的许多机构作为项目的参与者,会带来一个高效的设计。然而研究很多案例发现,往往是一个保守的设计被最终采纳了。这是因为特许经营权者为了减少风险和成本的需要,有创新的想法只有在能为项目带来长期的经济利润时才会被采用。 另一个问题是对轨道交通ｐｐｐ项目结束后的技术转移很少或根本没有保证。因为ｐｐｐ融资项目公司不愿对项目转交后承担运营和维修的职员进行技术培训;他们宁愿与自己的子公司或是技术突出的公司合作,这样可使他们获得更多的财务利益。因此,在项目结束后,技术创新的延续可能缺乏必要的保证,受私人或外商牵制。8)隐藏的地方保护主义 基础设施通常具有公共物品属性,而且当私人投资从基础设施赚取利润时,地方保护主义者可能利用他在政治上做文章,使私人投资者和政府冲突的解决变得更困难,因此,需要事前进行认真的调查研究。9)体制障碍 目前,由于基础领域国有企业垄断投资,缺乏竞争或竞争不力,服务成本高、严重亏损,使新增加投资能力严重不足,产品供给远远满足不了有效需求,往往用较高的收费来平衡需求。另一方面,由于供水、供暖、排污、污水处理、垃圾处理等城市基础设施收费过低,价格不能反映真实的市场价值,使城市基础设施建设的投入难以回收,利润率一般比较低。因此城市轨道交通基础设施如不能理顺价格,为民间资本找到利润空间之前,也很难吸纳民间资本。10) 法制障碍 目前我国法律法规不够完善,缺乏规范化的合同文本。就拿ｂｏｔ来说,我国政府关于引进外资、利用ｂｏｔ模式进行项目融资的政策依据是1995年8月由国家计委、电力工业部、交通部颁布的《关于试办外商特许权项目审批管理有关问题的通知》,但至今尚未制定正式的有关项目融资的法律法规。如果在项目实施中,涉及到《通知》中没有明确规定的内容,那么,只能以国家相关的法律或者根据国际上的一贯做法作为判断依据。因此,如果未来我国基础设施建设要利用ｂｏｔ模式融资,那么就迫切需要制定相关的发展政策、实施规划和具体程序,涉及到整个项目的全过程,还需要一个规范化的合同文本。没有这些配套的法律环境和技术支持,ｂｏｔ模式具体操作起来难度很大。11) 人才障碍 我国现有的人才储备不足,缺乏通晓法律、经济和工程管理知识的综合性人才,尤其缺乏熟悉国际工程建设管理的专业人才,同时也缺少专业的咨询服务公司。在人才问题未能很好地解决时,进行ｂｏｔ融资工作的困难是比较大的,在实际工作中也容易造成失误,给国家带来不必要的损失。4 结语 随着我国经济的发展,国外的一些大企业和财团必然以ｐｐｐ模式更多地参与中国的基础设施建设,城市轨道交通行业也不可避免地会遇到私有经济的参与,政府和有关部门应当迎合这种合作的大趋势,并做好相应的工作。 (1)认真研究政府在城市轨道交通公共基础设施建设中扮演的角色,学习ｐｐｐ模式在国外的成功运用案例,在我国的轨道交通建设中逐渐进行试点、推广和规范。在这个过程中,政府应当在国家政策上给予鼓励和支持。 (2)在轨道交通ｐｐｐ项目中,各参与方操作上的规范是保证项目成功的关键。政府应当出台相关的法规程序。其中涉及到国际间的项目融资,政府更应在立法制度上迅速完善我国投融资法规,以适应这一形势的发展。 (3)在未来轨道交通以ｐｐｐ为代表的新型项目融资中,在吸引国际大企业和财团的同时,要充分考虑国内有实力的企业参与。因为国内企业在许多方面比国际企业更有优势,在操作和协调上更容易,而且风险相对较小。参考文献1 ｂｒａｄｆｏｒｄｎ.ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ?ｓｈｉｆｔｉｎｇｐａｒａｄｉｇｍｓｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎｏｎｔａｒｉｏ.ｃａｎａｄｉａｎｊｏｕｒｎａｌｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌｓｃｉｅｎｃｅ,2003,36:1005～1034.2 ｃｏｌｌｉｎｓｏ.ｉｎｔｈｅｔｗｉｌｉｇｈｔｚｏｎｅ:ａｓｕｒｖｅｙｏｆｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓｉｎｓｗｅｄｅｎ.ｐｕｂｌｉｃｐｒｏｄｕｃｔｉｖｉｔｙ＆ｍａｎａｇｅｍｅｎｔｒｅｖｉｅｗ,1998,21(3):272～283.3 佟爱琴,王遐昌.城市轨道交通项目的特许权经营.城市轨道交通研究,2004(1):19
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