灾害发生过程中的人道主义援助活动普遍存在，却尚不存在一个统一的一般性国际条约或习惯使之规范。为此，国际法委员会正在研究基础上集中编纂一些规则，以期在不远的将来用国际法促进相关权利与义务的实现。本文将从国际法渊源的角度出发，试论灾害中人道主义援助的合法性。
国际法委员会在正在编纂的《发生灾害时的人员保护》草案中将“灾害”定义为：造成广泛的生命损失、巨大的人类痛苦和危难、或大规模的物质或环境损害，从而严重扰乱社会运转的一个灾难性时间或一系列时间。[1]国际法委员会进一步指出，当前国际灾害保护和救助法律有三个直接渊源，国际人道法、国际人权法和国际难民和境内流离失所者法。[2]除此之外，还有一些具体适用于发生灾害时的法律文书，包括多边条约、双边条约、国内立法和其他关键文书，可以作为灾害中人道主义援助的辅助性渊源。
一、国际人道法
1981年，约旦常驻联合国大使向秘书长提交了一份建议，批评现有的人道法只适用于武装冲突而不适用于灾害(包括自然灾害和技术灾害)。1988年，联大通过第43/131号决议，旨在推动灾害领域内对受害者的援助。2012年，联大第67次会议通过的决议确认目前有大批民众受到自然灾害的影响，包括境内流离失所者，因此需要满足世界各地因自然灾害造成境内流离失所而引发的人道主义需求。因此，联大吁请会员国、联合国系统和其他相关的人道主义和行为体加快履行承诺，向经常发生自然灾害的发展中国家和处于物质、社会和经济持续恢复过渡阶段的受灾国家提供援助，并为灾后复原工作提供援助;强调指出为进一步提高人道主义援助效力，应努力开展国际合作，鼓励所有会员国充分依照第46/182号决议及其附件的规定，在充分遵守人道、中立、公正和独立的人道主义原则以及包括国际人道主义法在内的国际法规定的义务的情况下，尽可能协助转运在国际救灾工作中包括从救济到发展的各个阶段所提供的紧急人道主义援助和发展援助。
尽管国际人道法是只涉及战争和武装冲突期间行为问题的各项协定，但向武装冲突中的平民提供人道主义援助已经成为了习惯国际人道法的规则[3]。除此之外，相关规则还出现在包括红十字与红新月联会等政府间组织和非政府间组织的文件中，联合国的主要机关和专门机构，如联合国人道主义事务协调厅有关部门也制定了关于冲突情形下的救济问题的文件当中。这一大批关于援助问题的法律，不仅为人道主义援助提供了依据，更促成了灾害发生时进行人道主义援助的规则，甚至可以将适当的规则比照适用于武装冲突之外的灾害情形。[4]
二、国际人权法
根据国际法委员会起草的《发生灾害时的人员保护》草案第8条，灾民有权得到对其人权的尊重。国际法委员会曾指出，目前尚没有具有拘束力的法律文书承认获得人道主义援助权在灾害领域的存在，至多可以认为国际人权法默示承认了这一权利。然而，尽管这项权利的性质并不明确，提出和拟定关于在灾害中获得援助的权利作为发展国际法的事项，有利于防止现有人权支离破碎的风险。[5]
就灾害而言，若干人权特别重要，如生命权、粮食权、保健和医疗权、供水权等。尽管国际人权法与灾害之间的关系并未大量反映在实体法律文书中[6]，但依照各项国际人权文书和习惯国际人权法，国际人权法保障个人依国际法享有的权利和自由，国家对此负有永久和普遍义务，每项人权都视为给国家带来三层义务：尊重、保护和履行的义务。对发生灾害时的保护和援助也应当考虑到这些义务。[7]
红十字委员会曾在其评论中说道：“人道主义援助思想的发展与战争和灾害有关，而人道援助政策和实践的发展则与人权观念紧密相连。人权分析法认为，在武装冲突期间和灾害发生的情况下，个人有权受到保护，并在遭受战争和灾害时获得援助。对于那些受伤的战斗员、发生在武装冲突中的难民，以及因自然灾害而无家可归的人，国际努力应确保这些人得到援助。这一理念与人类智慧的结晶——人的尊严的概念密切相关。”[8]关于“人的尊严”，在国际法委员会编纂的《发生灾害时的人员保护草案》中也有相关规定。根据《草案》第7条，应对灾害时，各国、主管政府间组织和有关非政府组织应尊重和保护人的固有尊严。关于这一条款，国际法委员会在评注中表示，人的尊严是人权法律最根本的基础，该原则在国际人权法领域处于中心地位，但不限于该领域，《日内瓦公约》共同第3条第1(丙)款，《第一议定书》第75条、85条以及《第二议定书》第4条都承认了人的尊严。联大第43/131号决议强调，人道主义援助在自然灾害和类似紧急情况下至关重要，不给予自然灾害和类似紧急情况下的灾民以人道主义援助而任其自生自灭的行为危害生命和伤害人的尊严。亦有学者指出，缺乏对受灾者的援助是对人的生命与尊严的违反，为需要的人提供援助乃是符合1948年《世界人权宣言》和1966年《公民权利和政治权利国际公约》的合理结果。[9]
尽管人权在本质上属于一国国内管辖的事项，但是人权又不是纯属国内管辖的事项，人权受国际法的保护，人权原则是国际法的重要原则，人权具有国际性，国家应当承担其国际人权义务。这要求国家在行使主权时，必须遵守国际人权条约的义务，遵守国际人权法的规定，逐步改进和完善国内人权状况。国家在行使对内的主权时，不得违背国际法关于人权的一般强制性规则。因此，出于对人权保护的需要，国家自然负有在灾害中给予领土内人民援助和保护，并在失去上述能力时接受来自国际社会帮助的义务。
三、国际难民和境内流离失所者法
灾害往往造成大批跨越边界的难民或是受灾国境内的流离失所者。尽管国际难民法主要针对武装冲突尤其是第二次世界大战期间的迫害和破坏所造成的流离失所，但国际难民法规定在原籍国因国家不愿或不能而没有得到适当保护的人享有难民地位，一国有义务对其提供保护或援助。虽然灾害不被视为给予难民地位的理由，但在出现灾害之类的紧急情况下，很可能发生迫害，而迫害是给予难民地位的理由，因此一国有义务向因灾害受到迫害的人提供保护或援助。
根据联大66届会议通过的决议，世界各地因武装冲突、侵犯人权行为、天灾人祸尤其是自然灾害在境内流离失所却得不到充分保护和援助的人数之多，令人震惊，这一情况已经给国际社会带来严重的挑战。对此，各国和国际社会应当加强对包括长期流离失所者在内的境内流离失所者的保护和援助。各国必须向其管辖范围内的境内流离失所者提供保护和援助，并与国际社会适当合作消除流离失所问题的根源。国际人权法、国际人道主义法和国际难民法等国际法相关规范确定、重申和强化了境内流离失所者的具体保护标准，确保人道主义援助满足境内流离失所者的各种需求。[11]
联合国难民事务高级专员在2012年第67届联大会议上提出的报告中，促请国际社会，包括各国、高级专员办事处和联合国其他相关组织，在各自任务范围内采取具体行动，满足难民、回返者和流离失所者的保护和援助需要。重申必须及时、充分地援助和保护难民、回返者和流离失所者。[12]
四、其他关键文书[13]
目前，还没有世界性的公约全面涵盖救灾的所有方面，然而，相关规则已在一些全球性和区域性的多边条约(大多是部门条约)和150多个双边条约及谅解备忘录中得到编纂。此外，与此相关的众多国内法规范，虽然不是国际法的渊源，但在许多问题上能为国际规范提供内容，或帮助启动国际合作行动。联合国大会、经社理事会的一系列重要决议，以及红十字和红新月国际会议等机构拟定的文书或不具有拘束力的说明性案文等，为发生灾害时的人道主义援助提供了解释性工具。其中，大会第46/182号决议连同红十字国际会议关于加速国际救济的措施的决议和《兵库行动框架》等其他文书，构成了不断扩展的规范架构的核心。
红十字与红新月联会认为，国际灾害救济法的法律核心是非冲突性灾害时关于国际灾害应对之获得、便利、协调、质量和责任所适用的法律、规则和原则，包括对急迫灾害的准备措施、援助行动和人道主义援助活动。这些活动适用于发生灾害的时候，而无论灾害发生的原因，除非是发生武装冲突的情形下，应当由国际人道法加以调整。《红十字和红新月救灾原则和规则》规定，接受人道援助和提供人道援助的权利是一项基本的人道原则，所有国家的公民都应享有此项权利。这项权利在一系列文件中得到确认，这些文件包括政府间机构和私营机构、实体通过的文书[14]。尽管这些文书不具有法律拘束力，但不能否认它们对灾害中的人道主义援助行动发挥的作用。在实践中，这类文书的数量远远超过具有拘束力的国际法文件，并且在矫正硬法失灵的方面起着至关重要的作用，它们的存在补充了因硬法缺失而产生的空白，从而大大提高国际法在这一领域的规范化程度。可以预见，这些重要文书所载的内容未来也必将纳入具有约束力的正规条约、协定当中，甚至随着大量的国家实践慢慢成为习惯国际法规则、原则和制度。
另外，截至目前，尚未有证据显示灾害领域内有习惯法规则的存在。红十字与红新月联会在关于国际救灾法框架的案头研究报告中承认，目前并不存在国际救灾习惯法系统。[15]最后，需要特别提到的是，目前正在起草的《发生灾害时的人员保护》案文规定了若干与援助有关的事项，如第九条、第十条、第十四条分别规定了受灾国援助的责任、受灾国寻求援助的责任和受灾国便利外部援助的责任，强调受灾国基于主权对其领土内人员提供救济和援助的义务;第十一条、十三条、十五条分别规定了受灾国对外部援助的同意和对提供外部援助规定条件和决定终止的权利，但也同时否认了援助国任意拒绝外部援助的权利，从而达到保护灾民的目的;第十二条规定了各个国家、联合国、其他主管的政府间组织以及有关的非政府组织提议援助的权利，目的仍是要维护灾民获得人道援助的权利。这些规定在未来必将成为关于防灾、救灾、灾害人员保护包括人道主义援助的正式法律渊源。
作者：高頔 来源：中国学术研究 2013年11期
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