传统的以行政管理手段为主、法律手段为辅的档案管理模式,已不能适应市场经济体制下档案工作的特点和要求,1996年全国人民代表大会常务委员会重新修订了《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)。《档案法》明确了档案行政管理部门的行政执法权,赋予了档案行政管理部门的行政处罚职能,既为档案行政管理部门依法治档提供了法律依据,又为档案事业的健康发展提供了法律保障。但在档案工作的法制化建设中,档案工作者执法、守法的自觉性尚未完全形成,依法治档意识还不够强,制约了档案法制化建设的进程。
一、档案法制化建设中不同层面的制约因素
1.领导层面的制约因素。一个单位工作成绩的取得和事业的发展与领导的政策水平、决策能力及其政策导向有直接关系, 档案管理工作也不例外。目前制约档案工作领导层面的因素主要表现在:
(1)一些档案行政管理部门的领导对档案行政管理部门的工作职能认识不够。《档案法》从原则上规定了档案工作的方针政策,赋予了档案行政管理部门行政干预和行政执法权。但一些档案行政管理部门(单位)的领导却把档案管理部门看成是纯业务部门,只做业务,不从事执法和监管,这种错误认识挫伤了档案工作者的工作热情和工作积极性,影响和制约了归档资料的质量和社会服务效益。再者,某些单位的档案管理部门的领导档案意识淡薄,认为档案工作只是档案馆(室)的事情,与本单位关系不大,从而影响着归档资料的数量和质量。另外,这些档案管理部门一般是兼职人员负责档案工作,工作人员没有足够的时间和精力从事档案基础工作,也在一定程度上影响了入馆(室)档案的质量。
(2)对档案的社会普遍性认识不够。档案法》明确界定了档案的概念:档案是过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。这就说明凡是档案行为者在从事档案活动(档案活动是指档案行为者在社会活动中可能产生具有社会价值和历史意义的档案资料的行为过程)中所形成的对国家和社会有保存价值的有形材料都属档案范畴,均应作为历史档案保存下来。这就要求无论是单位还是个人只要进行档案活动,就要对整个行为过程形成完整、准确、系统、翔实的记录材料,并积极主动地整理移交档案馆(室)。但由于单位领导对档案的社会普遍性认识不够,不重视档案资料的收集、整理工作,使档案资料收集成为档案管理链条上较薄弱的一环,造成单位或单位职工一些有价值的社会活动记录资料残缺不全或简单粗糙,甚至出现涂改、损坏、丢失或随意转送的现象,给维护档案资料的完整、全面、真实、准确造成很大困难,而相关人员的违法行为又得不到相应的处罚,违纪违法现象得不到纠正,久而久之,导致他们档案意识不强、法律观念淡薄,违犯档案法规成了不自觉行为。
(3)重视不够,投入不足。一些单位领导对档案工作的重要性认识不够,缺乏责任感和法律意识,在基础设施和队伍建设方面经费投入不够。经费的不足,一方面,造成设备陈旧、更新不及时,或存在许多安全隐患和管理隐患;另一方面,档案人员得不到必要的业务培训,有的同志长期从事档案管理工作,而没有走出去接受新知识、新技术、新理念的机会,理论知识陈旧,业务素质不高,难以应对信息时代对档案管理人员理论水平和业务素质的要求,严重制约着档案信息化建设的进程。
2.档案管理部门自身层面的制约因素。
(1)管理制度不健全《。档案法》第三章第十三条明确规定“:各级各类档案馆,机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构,应当建立科学的管理制度,便于对档案的利用。”但一些档案管理部门管理制度不健全(有的规章制度形同虚设)、职责不明确、分工不科学、措施不得力、奖惩不分明,管理理念粗放陈旧,管理体制不合理,缺乏科学、规范的激励和竞争机制,挫伤了广大档案工作者依法治档的积极性、主动性和自觉性,导致档案工作无章可循、无法可依,管理科学化、规范化、制度化和法制化无从谈起。
(2)行政干预力度不够。《档案法》第二章第七条明确规定“:机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员,负责保管本单位的档案,并对所属机构的档案工作实行监督和指导。《”档案法》不仅赋予了档案管理部门和档案工作人员档案的业务管理职能,而且赋予了他们行政监督、指导和对本单位档案工作进行统筹规划、组织协调的职能。同时《,档案法》第二十四条规定,对违犯档案法的行为“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”《档案法》赋予了档案行政管理部门行政处罚和依法追究权。而实际工作中,档案行政管理部门却不能很好地发挥法律赋予自己的职能,对所属各部门的工作缺乏监督指导和组织协调,对一些违法行为不能及时、严肃处理,有时为获得下属部门对自己工作的支持而姑息迁就。久而久之,档案行政管理部门就成了纯业务部门,而失去了监督、指导功能。
(3)职能意识淡薄。《档案法》中明确规定,档案行政管理部门不仅要搜集、保管、编研入馆(室)的档案材料,办理档案查询、提取业务,同时,还要承担宣传档案法规、开发档案资源、主动服务社会等责任和义务。而一些档案管理部门仅限于档案馆(室)资料的搜集、保管、编研、查询、借阅等基础性管理,管理人员就好像办理物品出入库手续的“仓库保管员”,由“管理者”变成了“保管者”,档案管理工作形成了一种内向型、自我封闭型管理模式,这种传统、封闭的管理模式,淡化了《档案法》赋予档案管理部门的宣传、指导、编研、开发、服务职能,使档案的管理与利用工作始终处于被动的低效运行状态,从而失去了管理工作的创造性、前瞻性和创新性,降低了管理绩效。
3.档案产生者层面的制约因素。《档案法》第十条规定“:对国家规定的应当立卷归档的材料,必须按照规定,定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交,集中管理,任何个人不得据为己有。”社会成员在社会活动中形成的对国家和社会(单位)有价值的各种有形资料,都是应该归档的信息资源,行为者应依法积极、主动向档案管理部门(单位)上交,而不能视为自己的私有财产,更不能根据个人主观意愿擅自处置。而现实生活中,由于对《档案法》宣传不够,人们不重视或不懂法律赋予自己的责任和义务,往往把一些具有社会价值和历史意义的档案资料据为己有,甚至涂改、赠送、出卖、丢失或损坏。这些现象都违背了《档案法》赋予公民的法定义务和责任,亵渎了《档案法》的尊严。
二、克服制约档案法制化建设诸因素的对策
1.领导要高度重视档案管理工作。要把档案管理工作纳入本单位事业发展的重要议事日程,同其他工作同计划、同部署、同指导、同检查、同奖惩。采取切实措施,确保资金投入充足、设备配置到位、人员配备齐全。要强化档案部门的行政管理职能,尊重和珍惜档案工作者的劳动成果,并对其取得的工作成绩及时予以表彰和鼓励。要充分调动档案管理人员的积极性和主动性,培养他们的爱岗敬业精神。
2.加大对《档案法》的宣传力度。要通过不同渠道,采取不同方式加强对社会成员档案法制化建设相关法律法规的宣传教育,使每位社会成员学法、懂法、用法,让《档案法》深入人心,付诸行动,形成积极主动搜集和上交档案资料、保护和提供档案资料和档案线索的良好行为。
3.建立健全各项规章制度。各级各类档案管理部门要依法治档,制定科学、规范的档案工作管理规章制度,规范管理体制,使档案管理部门在监管工作中,有规可循,有章可依。要建立完善的监督机制,要在监督的前提下开展指导,在指导的过程中进行监督,并在监督中加强各部门之间的协调,形成监督合力,要把档案管理的规范化、制度化纳入管理人员的岗位职责,以最大限度地发挥规章制度的监管和约束机制。
4.加大档案行政管理部门的执法监督力度。采取行政、经济、法律手段并用的方法,规范档案工作,把普及《档案法》及档案管理规章制度纳入单位档案工作目标管理。档案管理部门工作人员要身体力行,依法治档,充分发挥档案行政管理部门的行政监督、指导和执法职能,牢固树立有法必依、执法必严、违法必究的观念,使档案事业在法制的轨道上健康发展。
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