关键词政务微博规范化行政法
作者简介：章江龙，浙江电大富阳学院。
中图分类号：D630文獻标识码：ADOI：.1009-0592.2020.05.179
一、引言
现行管理政策、规制与政务微博的实际运营间存在诸多矛盾，即便地方积极进行宏观干预、完善相关文件，但政务微博在运营管理的规范性上仍需进一步提高。政务微博覆盖范围、使用频率、作用效果的增加，均对其运营管理规范性提出更严格的要求，完善相关立法及理论基础，才能确保政务微博监管方式与政务微博自身的发现相适应。本文从行政法角度出发，分析政务微博的规范化，能够填补有关研究空白，提出的规范化发展路径基于政务微博行政法定义及政务微博运营中存在的问题，因此文章无论在理论研究或工作实践上均具备一定参考价值，可服务于政务微博的规范化发展及运营管理方式创新。
二、政务微博的行政法定义
（一）政务微博的行政法属性
按照政务微博的概念，政务微博行为即利用微博平台以信息发布的形式完成行政行为，该过程对目标人群无强制性约束，是否做出反应由目标人群自行决定[1]。因此政务微博行为并不对目标人群产生法律作用，即便产生，该作用与政务微博主体的意图也无直接关系。简单来说，政务微博行为不可能等同于行政法行为，但由于政务微博的主体、职责、法律效果、作用方式等均带有行政行为的特征，因此其可被视为行政行为。
对于政务微博作用对象来说，政务微博行为对其并不具备强制性，二者之间也不存在服从与被服从的关系，因此政务微博行为可被进一步定义为非强制性行政行为，但仍然带有职权属性，可能会导致作用对象的利益受损，需要得到法律的限制和规范。
（二）政务微博的行政法意义
1.促进政府信息公开
行政信息公开即行政主体在行使行政管理权时，依照既定方式和流程，主动向社会公众或提出申请的个人、单位公开行政信息。现行《政府信息公开条例》将信息公开列为政府法定义务之一，并对其信息公开渠道作详细说明。政府信息公开从最初的召开新闻发布会，发展至目前的政务微博，其公开方式、渠道不断多样化，政务微博因其范围广、成本低、时效性和互动性强等优势，已成为政府信息公开的最主要方式之一[2]。
2.保证群众基本权利
宪法中将知情权列为我国公民基本权利之一，从诸多宪法条款中均可以看出知情权具备的重要法律地位。我国通过行政监督，对行政权的执行过程进行监督和约束，避免出现违法、违规行使行政权的现象。行政监督中最重要的两种监督方式为媒体监督和社会公众监督，可通过多种渠道获取政府及相关部门的工作状况信息，对其行政行为、服务等进行监督，行政监督也成为维护公民知情权的重要方式。政务微博给群众知情权的维护提供了新的途径，强化政府及相关部门与普通群众之间的联系和互动，在促进政务公开的同时，维护居民基本权利。
3.引导社会舆论发展
微博平台运营基于网络环境，信息传播速度快、范围广、体量大，导致平台中信息良莠不齐。相对开放、自由的环境给不良言论甚至谣言、虚假信息的滋生提供了有利条件。因此当涉及到重大公共卫生事件、群体事件、自然灾害事件等社会关注度高的事件时，政务部门需要第一时间通过微博平台，向受众解释事件真实的发生过程以及发展状态，通过权威消息的发布，稳定群众情绪，避免群众受不良信息的诱导而引发更严重的社会问题[3]。此时，政务微博即成为政府发布权威信息、引导社会舆论风向的重要工具，在维护社会稳定、维持政府形象方面作用突出。
4.拓宽行政服务渠道
政务微博与传统政务服务的有机结合最先体现在公安系统的机动车管理方面，在公安微博平台，可进行机动车违章查询、驾管业务办理等活动。因此政务微博的应用和发展，能够整合多种行政服务资源，在帮助降低政府部门行政服务成本、提升工作效率的同时，为社会公众提供更好的行政服务条件，促进政府服务职能发挥，进而推进政府部门向服务型政府过渡。
三、政务微博存在的问题分析
（一）自身定位
政务微博发展初期阶段，不同部门对政务微博有不同的定位，从当时部分地方政府及有关部门发布的微博内容能够发现，政务微微博行为并未被视为行政行为，存在认识不足、态度消极的现象，因此在政务微博的使用上也过于随意。另有部分部门认为，政务微博是行使对公权利的一种方式，将其视为行政行为而进行严格管制和约束，即任何一条微博内容的发布均需要建立在法律法规要求的基础之上，坚决杜绝侵犯公民基本权利的问题出现，并接受社会公众的监督[4]。政务微博定位不明，导致不同部门、人员在对待政务微博时采用不同的方式和态度，这在很大程度上阻碍了政务微博的规范化发展。
（二）法律属性
政务微博有关法律法规的完善要明显滞后于政务微博本身的发展。例如，于2011年《北京市微博客发展管理若干规定》一经发布，即受到诸多学者的质疑和指责，有学者提出，该规定在制定主体、法律依据、权力宣示等方面均存在明显的漏洞，其中对行政相对人责任和义务的规定，已经违背行政法的基本要求。但在当时的背景下，该规定的制定初衷是应对逐渐复杂的网络环境，以对微博的应用进行规范，其目的值得肯定，主要问题出在并未对相关法律矛盾做充分协调、内容设置与当时的网络环境不相符合上，导致该规定在合法性、合理性方面均受到质疑。网络环境利弊共存，其具有较高的复杂性，但也为公民发声提供了有利条件，因此相关法律法规的制定，必须要结合网络环境特点，强调对居民基本权利的维护，而不是对居民的言论自由做过多的限制。政务微博行为即行政行为，与之有关的立法也要偏重于规范和控制，以保障居民基本权益为出发点。
（三）政策矛盾
依照政府微博的定义和作用，其应该接受《政府公开条例》的约束和规范，然而法律本身以稳定的形式存在，政务微博基于网络环境，其变化、更新速度要远高于法律的完善，进而引发法律制度与社会发展相分离的问题。
以政务微博主体范围的界定为例。该问题并未在《条例》中予以详细说明，但从相关内容可推测，政府信息公开的主体涵盖各级政府以及县以上政府部门。在学术研究领域，不少学者尝试定义政务微博，进而对其主体做出详细划定。从现有文献中可以看出，大多数学者认为政务微博的主体应包括政府部门以及相关的工作人员，即允许公务人员以个人公职身份注册微博[5]。目前已有多个省市出台政务微博运营管理地方性法规，但有关政务微博主体的界定尚未得到统一。从微博平台也能够看出，不少公务人员以公职身份开通微博账号，用于发布个人有关工作信息，并培养起庞大的粉丝群，在政务服务提升方面发挥出重要作用。
从以上分析可以看出，将公务人员纳入政务微博主体范围受到广泛认可，但若将政务微博作为政府信息公开的一种渠道，其主体必须具备行政主体的属性，即依照法律规定，可以个人名义代表国家行使行政权、履行行政义务、承担行政责任、可担当诉讼当事人的组织，显然公务人员并不具备该属性。
（四）操作缺陷
操作缺陷表现在政务微博的运营管理过程中，与一般微博相类似，政务微博的命名方式、内容选择、语言应用等，均是衡量政务微博运营管理质量的重要指标。（1）在微博命名方式上，政务微博命名方式包括地方机构命名、形容词+地方特色命名、与政府及相关部门完全无关的文艺命名等。不同的命名方式能够展示地方特色，但导致的另一个问题就是容易混淆视听，使受众无法准确定位到政务微博。（2）在内容选择上，政务微博的内容根据其功能作用和具体业务进行选择，常见内容形式如新闻报道、实践评论、快讯波霸、互动交流等。例如外交部的政务微博，其内容除去政策性发布外，还涉及基本外交知识、出境信息提醒等内容，这部分内容与受众生活关联度较高，且信息权威性有所保障，因此得到受众的广泛欢迎。政务微博内容的合理化选择需与其定位相适应，若微博内容过于官方、脱离群众，其对受众的吸引力也将受到显著影响。（3）在语言应用上，单条微博的字数限制为140字，这给政务微博语言应用的把握带来不小难度。受字数限制，政务微博易出现官话占比过高的问题，导致受众失去阅读兴趣，政务微博关注度下降，使其作用效果发挥受阻。而那些在语言应用上能够适应互联网环境下受众阅读特点的政务微博，140字往往能被无限制利用，在准确传递信息点的同时，能够给受众以亲近、自然感，相应的关注度也会随之提高。但由于政务微博的特殊性，在语言应用上如何把握官话与幽默性语言的协调至关重要。
四、政务微博规范化的具体路径
（一）合理定位
首先，明确主体范围。政务微博主体界定问题主要是公务员微博是否应被纳入到主体范围之内。公务员微博可分为公务员利用公职身份注册的微博及公务员以个人身份注册的微博。其中，以公职身份开通的微博更容易与政府及相关部门为政务微博相混淆，主要是由于归属于组织、部门的微博也均由公务人员进行操作管理，其具备公职身份，同时也代表着政府形象，可通过政务微博，以政府官方的身份与受众进行交流互动，这也是社会各界普遍认同将第一类公务员微博纳入到政务微博主体范围内的主要原因。在微博平台，也确有部分公职人员以公职身份注册的微博，用以政府信息公开、新闻资讯传播、群众互动等功能，并取得良好的传播效果。从行政法的角度出发，政务微博行为等同于行政行为，其主体必须具备行政主体的属性，因此本文认为可不必将第一类公务员微博纳入到主体范围，避免出现主体混淆的问题。同时为继续延续公务员微博在强化政务服务职能方面的优势，可对第一类公务员微博的运营管理规范做进一步明确，在提高政务微博整体规范性的同时，有效解决主体界定矛盾。
（二）明确职能
政务微博的职能与政府及相关部门的工作职能之间存在直接联系，进而决定政务微博的内容，为避免各部门间政务微博职能重叠、微博内容重复的问题，还需结合各政府部門原本的职能，对其政务微博的职能做详细划分[6]。例如，梳理各政府部门的职能，使对应政务微博的职能覆盖到意见反馈、投诉举报、政策宣传、信息咨询等模块，以保证政务微博能够兼顾政务服务的各个方面，受众可根据自身需求准确选择相应的政务微博，提高政务服务质量，同时通过合理分工，降低各部门政务微博的运营管理难度。
政务微博职能划分应重点突出政府与群众之间的互动，能够通过政务微博，广泛采集民生民意信息，将政务微博发展为政府与群众间信息交流的有效平台。例如，定期对受众的微博留言、私信等进行统计分析，从中挖掘群众普遍反映的问题，结合政府工作规划，确定是否需要采纳群众意见。无论最终意见采纳与否，政务微博均可在平台内进行结果反馈，以保证政务微博与受众之间形成双向互动关系，强化政务微博的公信力，维护政府部门社会形象。
（三）立法完善
稳定性、滞后性是法律法规的先天属性，其无法随新事物的发展而及时作出调整。而领导指示的灵活性恰恰能够与新事物的发展特点相适应，对其发展普及起到有效的推动作用，但领导指示同时又具备较高的人为性和随意性，其对新事物发展的作用利弊共存。在研究政务微博的立法完善时，需要结合目前的发展阶段，积极制定具备普适性的法律法规，以促使政务微博稳定、健康发展。我们不能否认领导指示在推动政务微博规范化方面的作用，但同时需要加快政务微博相关法律制度的建设，以立法完善为主要手段，推动政务微博的规范化。我国法律体系包括宪法、法律法规、规章制度等模块，政务微博目前正处于创新发展阶段，其特点、形式等均处于动态变化状态当中，人们对政务微博的认知也不断深入。此时想要出台宏观性、普适全国的法律还无法实现，另外，为每一项新兴事物制定新的法律条款也不现实。
现行有关政务微博的法律法规包括《互联网信息服务管理办法》《关于维护互联网安全的决定》《刑侦诉讼法》《国家赔偿法》等，政务微博行为作为一类行政行为，有必要将其纳入到行政复议范围体系当中，即赋予政务微博可诉讼属性，对政务微博行为引发群众利益严重受损的现象，应依法予以赔偿。该做法能够对政务微博下的群众利益提供有效保护，同时避免政务微博滥用行政权的问题。
相较于全国普适的法律法规，地方性法规更具灵活性，因此建议地方相关部门加紧对政务微博的行政法研究，结合国家有关规定及地方发展需求，制定政务微博的地方性管理法规，对政务微博的建设及运营管理做严格规范。
（四）创新管理
1.规范命名方式
政务微博的名称决定了群众对政务微博的最初感受，考虑到政务微博的特殊性，其在命名方式上也应保持较高的权威性，能够易于受众辨别，避免与其他类型的微博相混淆。因此建议以地方为单位，对区域范围内同一系统内部的政务微博名称进行统一，以便于公众识别、查找。例如，广东省公安系统将“平安”字样作为本系统的特殊符号，各市县公安系统的政务微博均以“平安”冠名，形式为“平安XX”。
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在政务微博名称中体现区域文化的做法与命名方式的规范并不冲突，无论选择文艺命名或机构+特色的命名方式，注意形式统一、便于识别即可。而对于公务人员以公务身份注册的微博，不对命名方式做严格要求，但需要在认证信息中加以标注。2.规范内容选择
政务微博服务于社会公众，在内容选择上也要从公众角度出发，保证微博内容能够被公众所需要，适当删减官方刻板信息。为提高政务微博对受众的吸引力，应注意图文搭配，适当增加视频信息，提高政务信息传播效果。
3.规范语言应用
与命名方式相类似，政务微博语言的应用也要保证一定的严谨和规范性，同时兼顾互联网环境受众信息获取的偏好，保证语言应用庄重不失幽默，严肃与轻松并存。语言风格的把握给相关公务人员的语言能力提出严格要求，需要在日常工作中勤于摸索，适当借鉴其他政务微博的优秀语言方式。
五、结论
2009年，政务微博的概念被提出，与微博平台的发展相适应，已成为公开政府信息、提供行政服务、采集民生民意、引导舆论风向的重要途径。针对目前政务微博在行政法方面存在的自身定位、法律属性、政策矛盾及操作缺陷问题，提出合理定位、明确职能、立法完善、创新管理等措施。在肯定政务微博社会性功能的同时，客观认识其在社會环境变化中的所表现出的问题和不足，不断优化改进，使政务微博稳定发挥政府服务、舆论引导等优势作用。
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