在地方循环经济发展中,地方政府既是中央政府在地方利益的代表者,又是地方利益相对于中央政府的代表者,形成了三方政策博弈的格局,导致行政效率低下。因此应当立足循环经济法制建设,探寻地方政府的正当性角色,形成循环经济合作机制,实现经济、社会、生态效益的最大化。
发展循环经济是实现可持续发展的主要手段,在此过程中离不开循环经济法律法规体系的建立,更离不开政府有效的宏观调控。一般说来,发展循环经济必须做好三个层面的工作,即企业层面的循环式生产,产业层面的循环式组合,社会层面的可持续消费。而能够凌驾于这三个层面之上,并对整个循环经济发展全过程施加直接影响的唯有地方政府。①本文所说的地方政府是指市、县及以下基层政府。我国的地方政府历来处于中央权力之末端与地方利益群体之交叉点,在推动循环经济的发展中亦复如是。这对地方政府在循环经济背景下的行为研究提出了更高的要求。
地方政府在循环经济法制中的角色定位
在人类面临严重环境危机的今天,循环经济作为一种新的经济发展模式和生产方式,已经成为各国的共识。德国首先开展循环经济立法,此后日本、美国以及欧盟其他国家也相继开展了循环经济立法工作,逐步形成了一套较为完整的循环经济法律体系。从近年来的政策和立法情况来看,循环经济发展也已经成为我国的一项重要宏观政策目标,也对各级政府提升执政能力,转变政府职能以适应循环经济的发展提出了要求。
尽管循环经济法制建设已在我国成为社会共识,相关立法也开始起步,但是理论界侧重对宏观政策的研究,而往往忽视了对地方政府行为的关注。应当明确,任何宏观政策最终都要依赖于地方政府的贯彻执行,然而地方政府在当前循环经济法制中尚不合理的定位及其角色,严重制约了循环经济的发展。宏观经济政策与地方经济发展的接轨是循环经济法制最为重要的环节,地方政府在循环经济理念和技术层面的认知层次上相对滞后。长期以来形成的行政管理体制尚未根本转变,与循环经济发展存在很大的差距。
在我国经济发展过程中,由于地方政府追求能够被上级观察到的政绩最大化,很容易忽视对资源、环境等循环经济要素的有效利用和管理。同时,地方政府机构行政职能宽泛繁杂,容易形成对企事业单位的直接和盲目的干预,也导致了政府部门之间的摩擦和掣肘,制约了循环经济的发展。
由此可见,地方政府既是中央政府在地方利益的代表者,又是地方利益相对于中央政府的代表者,而且往往倾向于作为地方物质利益的代表与中央争利,这种三方博弈的关系无疑降低了行政效率。因此有必要对循环经济中的地方政府行为进行研究,寻求地方政府在三方博弈关系中的正确定位。地方政府在循环经济中应当同中央政府合作,并协调地方利益群体的利益冲突和矛盾。地方立法不能与中央立法相抵触,地方政府对于地方利益应当通过与中央的对话渠道即时向上反映,并根据地方实行循环经济的具体情况在不同上位法相抵触的情况下加强地方循环经济立法。
循环经济法制下地方政府与中央政府的关系
分税制下地方政府财权与事权的分离。循环经济法制中,从政府内部权限分工来看,中央政府与地方政府所扮演的角色有着微妙的差异。在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,政府权力也相应地经历了由行政集权向行政分权过渡的时期,逐渐形成了以事权划分为基础的中央与地方的分权体制。中央政府提供全国性公共物品,地方政府提供地方性的公共产品,此外,中央政府侧重其权威性和对地方政府的约束。1994年的分税制,为中央、地方政府间划清了财权界限,中央将财政权力逐渐集中,中央拿走税收大头,将规模小、税源散的税收留给了地方,部分省、市财政也打着“加强宏观、中观调控”的旗号,纷纷采取不同手段,集中财力,形成了财权层层集中、事权纷纷下移的背反格局。
分税制的影响是双方面的:一方面,有效规制了地方财政的混乱局面,提高了财政利用效率,中央得以集中充足的财力推行一系列宏观经济政策,如减免农业税等;但另一方面,地方财政力量相应不足,必然导致地方政府尤其是最为基层的县、乡两级区域发展的动力不足。而发展循环经济必然需要大量资金,这些资金主要用于环境基础设施建设和循环经济企业的激励补贴政策上。财权和事权的不统一使得地方政府在循环经济中往往处于一个尴尬的位置。财力的不足将最终导致地方政府在循环经济发展上缺乏积极性和主动性。
循环经济背景下政绩考核之失效。诺斯的国家理论从“经济人”的角度去思考政府行为,国内一些学者借鉴这一理论观点,将地方政府官员视为利用政治组织实现经济功能的政治企业家,追逐潜在收益来发展本地区的经济和显示政绩,使自己的政治资本增值。这也解释了在我国经济发展过程中,由于地方政府追求政绩最大化而忽视对资源、环境等循环经济要素的有效利用和管理的深层次原因。②在以增长为第一追求的相当长时期内,政府体制改革和政府行为范式转型被长期抑制。但在发展循环经济的背景下,传统政府行为方式的弊端空前显露。在中央政府的强调控政策下,2009年上半年我国单位GDP能耗和主要污染物的排放量同比不降反升,其中地方政府行为失措是一个重要的因素。
近年来,随着循环经济理念的发展,中央政府逐渐意识到单一的GDP政绩考核标准对地方行政主体的消极影响,出台了一系列配套的环境指标考评措施,如二氧化硫排放量,空气污染指标等。但在实践中由于技术条件限制,难以通过硬性标准来衡量。这种举措应当看作是我国在循环经济法制中的进步,但是对于地方政府而言,仅有宣言式的绿色GDP标准远远不够,更为重要的任务是将环境考评措施具体化,增强考评的可操作性,使得环境标准、区域循环经济发展的水平真正与政府政绩考评挂钩,从而对地方政府推动循环经济发展起到有力的督促作用。
循环经济发展中地方政府与企业关系中的角色分析
循环经济背景下地方政府与企业的关系。企业无疑是发展循环经济的主体,而地方政府则起着引导者和推动者的作用。循环经济的前期成本一般会大于前期收益,许多循环经济从短期来看也可能是不经济的,但长远来看必然会带来巨大的经济效益、社会效益和生态效益。这就必然要求政府以必要的宏观调控来弥补市场缺陷。但在循环经济领域,地方政府不可能以行政命令的方式强制企业发展循环经济,更不可能仅仅通过宣传教育的方式使得企业自发选择循环经济模式。因此,地方政府只有通过环境激励政策以及环境行政立法和执法这两种方式使市场主体趋利避害,自觉选择循环经济的发展模式。
环境激励政策。环境经济刺激机制的核心内容是:国家通过经济上的增益与损益(利益与不利益)的方式来调节不同法律主体利用环境的行为模式暨环境利益关系。经济刺激偏重于市场作用的发挥,与行政强制机制相比,它更注重目标群活动的合作互利以实现利益最大化。③因此,激励政策作为政府在市场经济体制下的一项主要手段,在循环经济法制中得到广泛应用。中国政府为推动循环经济的发展也实施了一系列经济激励政策,包括对节能技术改造、节能设备购置实行信贷贴息、差别利率、免征进口环节增值税、减征企业所得税和加速折旧等;对资源综合利用、城市生活垃圾发电、风力发电和农村可再生能源项目实行税收优惠等。但离循环经济要求存在一定的差距,差距的主要原因还是在于基层政治主体的政策制定和落实上。绿色核算制度和经济激励机制均不健全。
循环经济中企业责任之落实。企业是实施循环经济的主体,但政府无法以传统手段确保企业在环境保护上的自律。因此,生产者责任制度和排放者责任制度应运而生。所谓生产者责任延伸制度,主要指产品的制造商和进口商以及其他有关主体应承担产品在整个产品生命周期当中环境影响责任的主要部分,包括材料选择、生产工艺以及使用和弃置过程造成的影响。消费者也包括在其中。所谓排放者责任,指企业有必要采取措施控制原材料等转变为废弃物,有必要采取措施自行合理循环利用资源,有必要对不进行循环利用的资源合理处理,即企业有责任采取措施正确处理废弃物。排放者责任,明确了企业也是废物排放者,需要全程控制自己的行为。④
结 语
地方政府在推动循环经济中的角色对循环经济的发展起着至关重要的作用。中央与地方应当共同推进,通过合理的分权使促进循环经济发展的各项法律和政策措施能够落到实处,避免所有人都负有责任的制度设计却导致无人负责的后果。地方政府同时应当减少对企业活动的强化管理,借助利率调节、税收调节、金融政策、财政政策等适应市场经济体制和循环经济发展的行政手段与中央政府、企业形成发展循环经济的合力。
作者：王晓晴 来源：人民论坛·学术前沿 2010年3期
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