我国的政权组织形式是人民代表大会制。乡镇人大作为基层政权的核心，却没有发挥应有的作用。在全面深化改革的大背景下，有必要重新审视我国乡镇人大制度所存在的问题。从宪法学的视角，在规范与事实中发现问题，从实践中借鉴经验，最后提出建议这一逻辑思路展开研究。
乡镇人大是宪法规定的我国最基层的国家权力机关，是基层政权的核心。八二宪法明确规定了乡镇人大所具有的十三项职权。相对于全国人大和省、市、县级人大相比，其具有组织的特殊性。相较而言，乡镇人大不仅实质上权力被虚置，甚至形式上也显得混乱。乡镇人大因其处于最基层，其运行的效果关系着基层民主的实现程度。
一、乡镇人大制度存在的几个主要问题
(一)规范问题
宪法第九十五条第一款规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。第一百零一条规定了乡镇人大选举乡镇长、副乡镇长。此二条规定奠定了乡镇人大的宪法地位。地方组织法第九条，重复了乡镇人大的十三项职权。由此可知，乡镇人大主要有决定权、选举权、监督权。
乡镇人大与其他各级人大不同，宪法未规定乡镇人大设立常委会。县级以上人大的常委会能够在人大闭会期间，行使部分其部分职权。通常来讲，人大的会期短，一年召开多为一次，很多事务无法在会期处理完，故常委会的设立对人大制度作用的发挥具有重要作用。八二宪法修改草案起初拟保留人民公社作为集体经济组织，公社人民代表大会是整个公社的权力机关，公社管理委员会是它的常设机关和执行机关。由于某些原因，这条规定未能实现。我们认为，乡镇人大有必要设立常设机关以弥补闭会期间的权力空白。
(二)事实问题
1.决定权方面。作为民主代议机关，人大是人民意志得以表达的场所。地方组织法第九条规定了乡镇人大有对本行政区域内的事项决定权：在职权范围内通过和发布决议;根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划;决定本行政区域内的民政工作的实施计划。乡镇人大的事项决定权不限于重大，只要在上述法条规定内的事项，都有决定权。与法律规定相比，现实情况大为不同。大多乡镇人大会期为一天，很多地方甚至是半天。在此期间，人大要听取政府工作报告，审查批准财政预算报告和预算执行情况报告，行使选举权，还要决定本行政区域内的经济文化建设计划等等。虽然人大如期完成这些“任务”，但也只是完成而已，国家机关如果行使职权如“赶工期”一般去敷衍，而不顾“任务”完成的质量，这对法律来说是最大的讽刺。
2.监督权方面。一个国家对政治权力运行过程实行监督的完善程度，在形式上表现为该国的法治状况，在内容上表现为该国的民主程度。表面上看，我国的人民代表大会制度符合了民主制的外观，已然实现人民当家做主。但真实情况如何?从监督制度的完善程度上进行考察即可窥见全貌。地方组织法第九条第(九)款规定，乡镇人民代表大会有权撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令。许多地方人大一年只开一次会，对那些有必要立即撤销的决定和命令，不免显得监督乏力。
3.选举权方面。关于乡镇人大制度中的选举问题，首先是选民选乡镇人大代表的问题。选举法规定，县乡两级的人大代表实行直接选举。乡镇人口普遍在几万人以内，少则数千人，有条件实行直接选举。真实的选举状况并不乐观，选民投票率不过半现象时有发生，很多有资格有条件的人未行使过选举权和被选举权。农民对选举活动不热情也是中国农村的普遍现象，他们不热心政治参与。个中原因，既有公民权利意识还未觉醒的因素，也有不相信人大这一“橡皮图章”的主观因素。乡镇人大代表中干部比例过高，有些地方选举过于“低调”。
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近年人大代表选举中，出现了很多丑恶现象。2013年湖南衡阳贿选案①震惊全国，一个地方竟有如此之多的人大代表卷入贿选，迫使我们反思选举制度存在的问题。其次，乡镇人大代表选举乡镇长、副乡镇长也存在问题。选举乡镇长、副乡镇长的活动，选举法规定实行差额选举，也可以实行等额选举。然而现实中，规范的例外却成为实践的原则。本应实行差额选举，官员们却搞成了等额选举为原则。这种“暗度陈仓”式的政治策略，成为侵蚀政治文明的蛀虫，也阻碍着法治文明的进程。
二、乡镇人大制度的改革进路
改革开放以来，城镇工商经济发展迅速，乡镇规模不断扩大，乡镇政权要管理的事务大大增加。工业、农业、商业，民生、民主、卫生、教育等职能随之而需要增强。旧的体制已不符合发展需求，必须通过改革来实现基层治理现代化。
(一)加强乡镇人大组织建设宪法规定县级以上人大设常委会，乡镇一级没有人大常委会。前面已经提到数次，这里还是有必要再说，乡镇人大每年只开一次会议，每次会期只有一天甚至半天，随着经济发展，社会经济文化事务不断增多，乡镇人大组织制度已经跟不上社会行进的脚步。而且，社会经济文化事务的增多，必然对乡镇人大的办事能力要求更高。然而乡镇人大没有常设机构，根本无法处理本行政区域内日益增多的事务。为此，要延长乡镇人大会期，建立处理经济文化事业的常设机构，增加乡镇人大的人员配置，实行乡镇人大主席专职化。唯有在组织建设上进行改进，才能强化乡镇人大行使职权的能力，才能不断地实现权力的真正回归。组织建设是制度建设的基础，对于其他方面的改革具有重要意义。
(二)完善乡镇人大监督机制有必要建立有效的乡镇人大监督制约机制，建立有关处理经济文化事业的常设机构。在浙江温岭新河镇人大改革②的过程中，设立了人大财经小组，在闭会期间监督公共预算的执行情况。这一经验是值得去学习的，因为它是在宪法框架内增设的机构，并非常委会，故不违宪。由此可见，欲建立乡镇人大监督机制，与人大的组织建设完善是密切相关的。反之，加强乡镇人大的组织建设，也将有利于对乡镇政府及其他部门的监督权的行使。故而，乡镇人大的组织建设与监督权的完善要结合起来，这二者是鸟之两翼、车之两轮，共同推动乡镇人大的不断完善。
(三)改革乡镇人大议事程序纵然乡镇人大的会期只有一天，但这一天的会议中，如何形成更好的议事程序颇为重要。现实中往往存在乡镇人大议事走过场的现象，人大代表也不珍惜议事的机会。在短短一天的会议中，还必须听取乡镇政府工作报告。代表大会应适应市场经济改革的变化，取消对国民经济和社会发展计划报告的听取和审议。因为现在不实行计划经济，即使政府还需要做出一些计划，也都是指导性的，也不必通过代表大会审议，因为代表大会审议通过的东西具有一定的法律效力，现在的计划不应有这样的效力。乡镇人大应把主要时间和精力放在更重要的预算监督和其他重大事项的决定权上。
(四)继续推进选举制度改革从选举法的修改上推动乡镇人大改革。选举法历经数次修改，却少有能促进乡镇人大的改革的。应当把国家机关正副职领导的选举改为一律实行差额选举，除非提不出候选人的情况下才可进行等额选举。现行的法律规定的是实行差额选举，也可以实行等额选举，重点突出不明，导致为一些投机者所利用，变成了几乎一律实行等额选举。作为人民意志代表的人大代表不能自由选择，这同没有进行选举似无分别。
此外，还应当实行以居住地为标准的选举。这是为了解决那些长期在外地工作而又热心于公共利益的人们而设的，这类人群在整个社会中占有相当大的比重。同样作为我国公民，应有平等的选举权，这要求必须为他们的选举创造条件，而不应是要选民去自己创造条件，否则，任何一个理性的人都会在经济成本的压力下选择放弃的。为选举创造条件，应被视为政府必须提供给选民的公共产品。
还有些学者提出另一种改革进路，认为应当撤销乡镇一级政权。他们认为，在现行体制框架内进一步加强乡镇人大职能建设的做法，并不能解决当前广大乡镇建设中存在的问题，可能的结果是体制顺当了，但政权机关叠床架屋，编制臃肿，陷入帕金森定律③恶性循环之中，显然不是明智之举。因此应撤销乡镇政权，对行政区域比较大、人口也比较多的县区，可以设立若干县级政府派出机构。
当前中国人口众多，区县人口动辄几十万上百万，如果撤销乡镇一级政权，带来的肯定是治安的混乱。建国后的几十年间，我们也实行过县政府派出区公所的制度，但后来也被放弃了。不是正式的政权很难行使权力，就像今天的派出所一样，只是在极有限的范围内有处罚权限。政权派出机关将面临更繁多的事务，因此势必会形成权力膨胀，再次成为实质上的一级政权，如此往复，只能减弱办事的效率，毫无裨益。持该观点的人或许还会说，可以让乡镇实行自治。我国并没有自治的传统，历史上统治力量在乡村薄弱不是靠自治，在以血缘为中心的乡土社会里，统治的工具是道德和族规，而进入工业社会的今天，道德统治方式已经不再适应。因此，更为可行的还是要强化乡镇人大职能，进一步发挥乡镇人大作用，推进基层政权治理能力现代化。
三、结语
乡镇人大的改革是必然趋势，不进行改革只能走向死胡同。近四十年的改革，每一步都伴随着利益的博弈;于其中，虽有反复但更多是进步。乡镇人大是基层政权的核心部分，是最接近底层民众的国家权力机关，比其他各级权力机关的优势也在于此。它肩负着重要的使命，即不断推进基层民主的实现。通过参与基层选举，普通民众可以被激发出公民意识。公民意识是法治社会的标志，是国家民主程度的试金石。国家治理重在基层，在顶层设计时，有必要考虑如何改革乡镇人大制度。笔者才疏学浅，本文只浅谈了几个问题，但问题远不止这几个。
作者：刘玉彪 来源：法制博览 2016年1期
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