市环境保护地方性法规立法后评估标准

　　摘要：立法后评估又被称为“立法回头看”，设区的市环境保护地方性法规立法后评估制度的法治化表现为：确立以设区的市人大常委会为中心的多元化立法后评估主体；其核心评价标准设定为环境利益的维护和实现；按照磋商、监督与审查、后评估报告作出的法治程序进行立法后评估活动。立法后评估成果的转化与应用既包括设区的市环境保护地方性法规的解释、修改、补充与废止，又包括改进设区的市地方性法规的行政执法方式以及促进区域环保立法协作的新发展。

　　关键词：立法后评估；设区的市；地方性法规；环境保护

　　一、问题的提出

　　立法后评估又被称为“立法回头看”，指法律、法规、规章等制定并实施一段时间后，由立法机关、执法部门、第三方机构等主体采用社会学方法进行调查、定性与定量相结合、成本与收益相比较等多种方式，对规范性法律文件在实施中的实际效果进行分析、衡量与评价，针对其自身的缺陷及时加以矫正、修缮与完善[1]。从世界范围看，立法后评估制度产生于20世纪70年代的美国，称之为“日落法”，该条款主要针对政府部门的活动，包括规章与计划，“日落法”对之设定一个日期，政府制定的规章及其他规范性行政法律文件到了该日期非经批准不得再次生效，从而迫使政府部门定期对其实施效果进行评价。“继美国之后，英国、日本、澳大利亚、韩国、澳大利亚、加拿大、法国相继开展了立法后评估活动，加拿大、澳大利亚、韩国、日本相继出台了《日落法》或在部门法中规定了‘日落条款’”，从而在客观上确立、实施了立法后评估制度。我国的立法后评估制度同样兴起于行政法领域，经历了一个从试点实践到试点立法再到一般立法的过程。2018年新修订的《国务院工作规则》的出台表明立法后评估在我国逐渐成为一项一般性法律制度，立法后评估对象从地方规章到特定的部门规章再扩充至一般性部门规章与行政法规。2019年9月1日施行的《重大行政决策程序暂行条例》第36条正式规定了县级以上人民政府重大行政决策规范性法律文件的立法后评估程序。现行的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第63条规定了系统性立法后评估制度。至此，立法后评估制度在行政法领域全面铺开，包括行政法律、行政法规、部门规章、地方规章、重大行政决策规范性法律文件。2015年修订的《立法法》第72条第二款将地方性法规的立法主体扩充至设区的市。在我国现行的立法体系中虽然地方性法规的立法后评估在实践中已铺开，但尚未纳入正式的立法后评估法律体系，立法的空缺绝不意味着地方性法规立法后评估制度理论研究与实践操作的止步，而应以法治化为圭臬促进立法后评估制度的发展与完善。

　　二、设区的市环境保护地方性法规立法后评估主体：以设区的市人大常委会为中心的多元化主体

　　“不同的立法后评估主体会体现立法后评估制度在实施过程中的不同价值取向，并影响着立法后评估制度的具体评估内容、评估程序以及评估报告”[2]。环境保护地方性法规立法后评估主体的确定取决于立法后评估制度改进立法工作，考察问题背后的原因，有利于促进立法预期目标的实现。从立法后评估制度的客观公正性而言，似乎以无利益相关方的科研机构、社会组织等组成的第三方机构作为立法后评估主体较为妥当。但此种立法后评估主体模式存在以下问题与不足：（1）设区的市环境保护地方性法规主要涉及具体区域不特定公民的公共利益，立法后评估依赖于该类地方性法规实施状况的宏观考察，第三方机构的立法后评估相对于立法机关、执法部门缺乏权威性、公信力。（2）从立法后评估主体掌握设区的市环境保护地方性法规立法信息的广度与深度来看，第三方机构难以获得或理解（尤其是立法中的博弈情形），他们掌握的信息绝大部分来自立法部门和执法部门。（3）立法后评估成果的转化与应用依赖于立法主体对设区的市环境保护地方性法规的解释、修改、补充与废止，立法主体缺位的立法后评估制度难以达到预期的效果。以设区的人大常委会为中心的多元化立法后评估主体，并不必然排除行政执法部门、第三方机构及公民个人独立开展的设区的市环境保护地方性法规立法后评估活动，相反，后者是前者的必要补充。但是“立法后评估需要全面、充分而丰富的知识、信息与经验，立法后评估主体的确立应当有利于通过各种渠道与方式获取和利用这些散布于各类社会主体之手的知识、信息与经验，以克服自身知识、信息与经验的不足”[3]。为增加第三方机构评估的客观性、公正性，人大代表、政协委员、环保法专家及公民个人应纳入第三方机构，以更好地投入到基层民主与法治建设中。

　　三、设区的市环境保护地方性法规立法后评估标准：环境利益的维护和实现

　　法律效力能否转化为法律实施，是法律文本“善”与“恶”的一个重要标志，其实施效果则依赖于法律实施评价制度。立法后评估制度在法律范畴上归属于法律实施评价，“法律实施的评价是指对法律实施从客观状况与理论抽象的结合上所进行的定性、定量分析与判断……实然与应然相统一，宏观与微观相结合，动态与静态相配合，这是法律实施评价实践中提出的客观要求，也应该是设定法律实施评价标准的基本思路”[4]。环境保护地方性法规立法后评估标准的确立应当围绕法的利益价值而展开，致力于环境利益的维护和实现。具体的实施方式包括定性评估与定量评估，在不同的方式下又可细分为相关具体的评价指标。

　　（一）定性评估

　　地方立法一般具有开拓性、创造性和实效性。环境保护地方性法规质量的提高，不仅着眼于预期社会效果的实现，也包含着对于潜在利益的激发和维护，体现立法的前瞻性。以设区的市人大常委会为中心的多元化立法后评估主体不仅应着重评估设区的市环境保护地方性法规显性的社会效果，而且应关注潜在的新生利益，这是环境保护立法后评估区别于历史文化、城乡建设与管理立法后评估的重要方面。

　　（二）定量评估

　　环境利益的维护和实现是设区的市环境保护地方性法规立法后评估的核心标准，定量评估是这一核心标准的具体化与实操化方式。设区的市环境保护地方性法规的定量评估离不开大数据技术的应用。利益关联者协商模式难以解决各方利益个体特定的价值计量性，设区的市环境保护地方性法规立法后评估的定量评估需要不特定公民个体的出场和表达，由设区的市人大常委会建立基层立法后评估联系点，广泛开展调查研究，增强立法后评估制度设计的针对性和实效性。作为基层公民个体直接参与设区的市环境保护地方性法规立法后评估的平台，基层立法后评估联系点专门收集基层社情民意，是基层公民群体、社会组织直接参与立法后评估活动的重要载体，也是后评估主体考量特定区域公民环境利益维护和实现情况的重要渠道。

　　四、设区的市环境保护

　　地方性法规立法后评估程序：磋商、监督与审查、后评估报告的作出以设区的市人大常委会为中心的多元化立法后评估主体应当在“同部署、同监督与审查、同落实”的工作原则下分磋商、监督与审查、后评估报告的作出三步骤进行，实现设区的市环境保护地方性法规立法后评估程序的法治化。

　　（一）设区的市环境保护地方性法规立法后评估磋商程序

　　立法后评估主体围绕设区的市环境保护地方性法规立法后评估对象、各专题、特定区域等重大事项进行磋商，同时制定立法后评估的方案和计划，强化问题导向，主攻薄弱环节。设区的市人大常委会牵头的三方主体共同磋商，制定设区的市环保立法地方立法后评估规则，实现立法后评估公众参与、社会监督、多方合作的法治化，提升该制度的权威性、充足其正当性。由于设区的市环境保护地方性法规对社会生活的干预具有特定的限度，并非所有的环保问题都需要环保法加以规制。因此在立法后评估磋商程序中，应将环境伦理、环境哲学、生态哲学中的非法律问题加以排除。为克服立法后评估在实践操作中的随意性，设区的市人大常委会主导的法制工作委员会与法律委员会以及环境保护执法部门可建立定期回访机制，主要包括个别回访、集中回访与跟踪回访三种形式，根据回访程序与结论形成评估报告。人大常委会委托的第三方机构可通过成立立法后评估课题研究组的形式展开环境保护立法后评估研究，构建稳定、长效的立法后评估工作机制。

　　（二）设区的市环境保护地方性法规立法后评估监督与审查程序

　　各设区的市环境保护地方性法规在法的结构、经费保障、专门机构设立等方面情况不一。作为一种法治监督形式，立法后评估主体对环保地方立法的实施状况进行监督与审查，以确定其有无解释、修改、补充与废止的必要。坚持设区的市环境保护地方性法规“不抵触、有特色、可操作”三原则，既要发挥环保法实施的主动性、积极性以适应地方发展需要，又要加强对其实行立法后评估监督与审查，以维护环保法体系的统一以及设区的市环境保护地方性法规的有效实施。设区的市环境保护地方性法规的施行作为一项“民心”工程，其实施主体的各项活动应当符合法治化、民主化的要求。设区的市地方性法规的各实施活动与程序均应向民众报备，接受民众的审查与监督，这也是环保地方立法后评估制度法治化的客观要求。

　　（三）设区的市环境保护地方性法规立法后评估报告的作出

　　按照立法后评估方式——定性评估与定量评估，设区的市人大常委会主导的法制工作委员会与法律委员会、环境保护执法部门、受人大常委会委托的第三方机构根据立法后评估标准分别作出具有科学性、民主性与法治化的立法后评估报告。设区的市环境保护地方性法规立法后评估主体在立法后评估作出过程中，除使用传统调研模式外，还应充分利用大数据的挖掘技术、预测技术、可视化技术以及共享技术，确保获得数据的准备性、广泛性和系统性，同时应避免评估数据收集失真或遗漏。不同立法后评估主体在相互交流立法后评估报告的基础上由设区的市人大常委会集中整理与比较分析，统一作出立法后评估报告，如不同的子报告之间存在较大分歧还应进行再评估。设区的市环境保护地方性法规立法后评估报告的作出应当发挥地方环境立法在重点领域的引领和推动作用，立法后评估报告的阶段性并不排除立法后评估主体的对设区的市环境保护重点领域的跟踪问效。

　　参考文献：

　　[1]汪全胜．立法后评估研究[M]．北京：人民出版社，2012：46．

　　[2]姜述弢．立法立法后评估制度的法治化及对策[J]．学术交流，2016（04）：89．

　　[3]黄文艺．信息不充分条件下的立法策略——从信息约束程序对全国人大常委会立法政策的解读[J]．中国法学，2009（03）：152．

　　[4]夏锦文．法律实施及其相关概念辨析[J]．法学论坛，2004（01）：18．

　　作者：朱德华 谢晓枫 林霖