【摘要】农村工作关乎到我国的长治久安,在政府各级部门的关心下取得了较大成效。在市场经济快速发展的影响下,农村养老工作仍然存在一些新的问题,这种问题的出现既有人为因素的影响,也有现实的政策因素,值得认真地分析和探究。
【关键词】农村养老问题对策研究
瞻养老人是中华民族的传统美德,也是法律赋予各级政府、社会团体和每个公民的责任和义务。改革开放以来,我国社会主义建设取得了重大成就,广大人民群众生活水平不断提高,人口老龄化日益加重,养老问题也日益凸显。农村养老问题关系到广大农民的基本生活权益,关系到农村的繁荣和稳定,关系到我国农业的可持续发展,关系到国家的长治久安,思考如何解决和完善农村居民养老问题对现实社会的发展有着重大意义。
1 农村养老的表现形式与现状分析
农村的养老问题大致包括经济上供给、生活上的照料、精神上的抚慰三个方面,养老方式大致可分为家庭养老、集体养老、商业保险养老三种类型。
1.1 家庭养老
在中国古代社会,自给自足的小农经济家庭以老年人为中心,老年人拥有家庭财产的支配权,为家庭养老提供了经济基础。传统文化中的孝道思想是人们的行为准则,在现实社会中有着重大影响,家庭养老依然是农村养老的主要表现形式,但随着社会经济快速发展和社会转型,固有的农村经济发展模式的转变和道德体系的崩清,农村居民养老面临着一些新问题。
第一,家庭规模的缩小和人口结构发生变化,使青年夫妇的经济负担加重。与古代农村相比,现在农村家庭大多为独生子女,一对青年夫妇通常要瞻仰2～4位老人和1～2个孩子,青年夫妇经济负担的加重,使农村养老正在成为突出的社会问题。
第二,农村工业化、城镇化进程,使越来越多的土地被工厂、楼房、道路占用,人均可耕土地数量急剧下降,农村经济结构的改变弱化了以土地为中心的养老机制。现实农业生产力的低下和可耕土地的减少,造成农业收益难以保障普通家庭的经济支出,也导致了传统家庭养老方式与社会发展的不相识应。
第三,外出打工成为农村居民经济收入的主要来源,严重冲击了传统农业生产的主导地位,青壮年成为家庭经济的主导者,老年人的家庭权威地位越来越低,逐渐失去了家庭财产的支配权,经济来源的重大转变使家庭养老的经济基础受到削弱。
第四,多子女家庭通常形成多个独立经济单位,他们虽然都是瞻仰老人的主体,但一些多子女家庭为了自己小家庭的利益,在瞻仰老人问题上通常又相互推诿,最终出现谁也不养活父母的的局面。这种情况虽然不多,新闻媒体却不断曝光,兄弟姐妹为了养活父母而对薄公堂的案例屡见不鲜,负面影响很大。
与城镇居民相比,农村老人大都与子女同住,因而家庭养老占主要地位。家庭养老以血缘关系为纽带,由家庭成员负责老年的衣食住行、照料老年人的日常生活,老年人的晚年生活主要由子女负责。随着年龄的增长,老年人劳动能力逐渐降低以至丧失,最终完全依靠子女的供养。由于农村经济不发达、青年夫妇瞻仰老人和培养子女日益加重,家庭养老所面临的问题越来越多。
1.2 集体养老
集体养老是农村养老的又一表现形式,由集体筹资解决老年人的生活资料。新中国建立后,党和政府非常关心老人的晚年生活,采取多种方式保障孤寡老人的衣食住行。主要有以下几种方式:
第一,五保户制度。改革开放之前,对于丧失劳动能力的老年人,由生产队从集体财产中供给各种生活资料,负责孤寡老人的吃、穿、医、住、丧葬问题。1980年农业经济体制改革以后,农村普遍实行联产承包责任制,生产队不再掌握农村劳动产品的分配权,农业产品归各户所有,五保户的供养由生产队各户分担。最近几年免除农业税和农业提留以后,农村五保户制度正在消失。
第二,乡镇敬老院。改革开放以后,农村乡镇普遍建立了敬老院,用于解决孤寡老人的晚年生活。农村提留取消以后,五保老人的晚年生活日益受到政府重视,各级政府制订了相应政策,实行集中供养与分散供养相接合。随着敬老院建设步伐的加快,集中供养正在成为孤寡老人养老的重要方式。
农村敬老院的资金非财政全供,房间设施及生活标准分为不同等级,根据入住人的要求收取相应费用,收费标准通常为每月500元至上千元不等。事实上,现在敬老院入住者多为经济较好家庭,其子女因工作繁忙而无暇照顾。真正的孤寡老人进入敬老院存在较多困难,一是政府部门的资金投入有限,不能满足每个孤寡老人的入住需求;二是孤寡老人没有子女提供费用,本人丧失劳动能力而无法支付每月费用。
第三,低保制度。低保最初试行于城镇,是城镇居民最低生活保障的简称,1997年,国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发[1997]29号),要求1999年年底前,县级以上城市和县政府所在地的镇都要建立城市居民最低生活保障制度。对于家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的非农业户口的城市居民,均纳入城市居民最低生活保障范围,所需资金由地方各级人民政府列入财政预算。
从现有的农村养老方式比较来看,农村低保制度建设受到各级政府的重视,具有较大的发展前景。只有筹资渠道稳定,制定出严格的资金管理和发放制度,该项措施的推行将对农村老年人的晚年生活产生积极影响。
1.3 保险养老
由于农村经济发展水平低,和其他保险业理赔难等因素的影响,购买商业养老保险农民近乎为零。20世纪80年代初恢复的商业养老保险虽然是解决农民养老问题的一个途径,但由于受农民收入水平和购买能力制约,商业养老保险只是在我国少数发达地区的富裕农户中存在,多数农民被排斥在经济壁垒支外,人数微乎其微,对我国农村养老保险大局几乎不构成任何影响。
农村养老保险存在的问题主要宝现在两个方面:一是资金匮乏,农村居民可支配性收入不多,没有多余资金购买个人养老保险;农村集体经济的发展水平普遍不高,没有资金承担老龄人口的养老保险;国家没有提供资金支持。由于资金问题,购买养老保险的农民不多。二是缺乏制度性保障,现行的农村养老保险制度的运行、保险金的发放,缺乏严格的法律程序,大都按照地方政府部门制定一些规章制度执行,在保险金的管理和发放过程缺乏相应的法律保障和监管措施。
2 建设农村养老保障机制的思考
我国是农业大国,绝大多数人口生活在农村,农村老年人的养老保障在和谐社会构建过程中有着重要地位。农村情况比城市复杂,建议将农村地区划分为富裕、中等和欠发达三大类,政府部门应考虑各地区特殊的社会经济状况及实际需要,有针对性地制定相应政策和法律法规,引导各社会团体、企业事业组织以及社会成员,按照各自责任,共同做好老年人权益保障工作。
2.1 发扬中华民族敬老、爱老传统,巩固完善家庭养老
我国已进入老龄化社会,且农村老龄人口明显多于城镇,政府对农村社会养老的资源供给却很有限。在人口基数庞大、生产力水平相对落后的农村,农民的收入低且增长速度缓慢,在前期储备缺乏的广大农村,家庭养老在很大程度上承担着政府社会保障的缺位,部分减轻了政府财政负担过重的难题。
加强家庭美德教育,继续发挥农村家庭养老在我国老年人生活中的作用。在中国历史上,封建统治者出于稳定社会局势、维护其统治地位的需要,均大力宣扬儒家的忠、义、孝、悌思想,历代表彰孝子的例子不绝于史。在媒体迅速发展的今天,宣传部门和新闻媒体要在全社会深入持久地开展敬老、爱老的传统教育,从正反两方面收集素材,采用新闻、影视等多种渠道表扬那些敬老、爱老者的光荣事迹,对那些不愿赡养父母的人,以公开栏、曝光台等形式在社会上进行公开批评,加强舆论监督,在全社会逐步形成尊老敬老光荣,虐待老人可耻的良好社会氛围。在强化社会舆论的同时,也要制定出相应的法律法规,从道义和制度两方面巩固家庭养老功能。通过相应的法律程序,使老人的合法权益和子女应尽的义务公开化、制度化,使政府部门的监管有章可循。
同时,政府应要采取一定措施,给赡养老人的子女以适当的优惠政策,在物质、精神上给予支持和鼓励。比如对赡养老年的低收入家庭,应给予适当的生活补助,对赡养高龄老人的农户,如住房紧张,要优先划拨宅基地,当地企业招工优先让他们进厂上班等。
中华民族有着优久的敬老、爱老传统,孝敬父母、尊敬老人在广大群众心目中有着良好的历史背景。某些社会思潮虽然冲击了个别人的敬老观念,如果加以正确的引导并给以相应的政策性鼓励,对于在家庭养老方面有着突出成绩的单位和个人,政府部门给予相应的物质和荣誉奖励,敬老、爱老的传统观念将会得到发扬光大,家庭养老也将会在农村养老方面发挥更大的作用。
2.2 大力推广集体养老,扩大低保的覆盖面
农村社区既是人们生活和劳动的村落,又是人们生活交往的集合体。农村集体养老主要形式表现为乡镇、和村委会建立敬老院或老年公寓等。这些农村养老组织离农村老年人生活的地方很近,人文环境与他们的生活方式、生活习惯等大体相同,能安心、平静地在此生活,同时,也便于老人的子女对社区养老组织工作的监督管理,有助于促进农村社会养老保障事业的发展。集体养老曾被看作是社会主义制度优越性的体现,也确实发挥了一定作用,但随着集体经济的削弱,集体养老也出现了一系列问题。
农村集体经济是集体养老的资金来源,农村的基层组织是生产队和村委会,村委会属于村民自治组织,开支不在政府财政预算之列,村干部务工补助、村务活动、建设支出,主要依赖于发展村集体经济。虽然有一些村、队的工商业取得较大发展,拥有雄厚的经济基础,而大多数生产队和村委会没有工商业,取消农业税和村提留以后几乎没有经济来源,以现有的经济水平根本不能履行村委会管辖范围内的孤寡老人养老问题。税费改革后,乡村收入大幅度减少,现在的许多村委会不再申报老年人入“五保”现象。个别村办敬老院也是形同虚设,有的敬老院地盘当成了村办企业或个人承包干其它事情。
乡镇是地方一级政府,具有较为稳定的财政收入,应该在农村养老方面发挥较大作用。现在的乡镇敬老院存在的问题是规模小,能够接纳的老年人数有限。各级政府应加大资金投入,加快养老设施的建设步伐,使每个乡的“三无”老年人在敬老院里颐养天年。进一步精简政府机构,将富足人员分流到敬老院里照顾老人,使养老逐步形成一种产业。随着经济的发展和设施的完善,不断吸收有子女且经济来源较好的老人有偿入住,增加敬老院的收入,以养老事业促进养老事业健康发展,形成良性循环。
相比而言,“低保”是简便宜行的农村养老保障措施之一。农村低保资金的筹措应以政府财政投入为主,提高农村低保专项补助资金比例,组建一个有效率的组织机构来施行。鉴于城市低保制度建设经验,应督促各级民政部门建立专门的低保管理机构,就农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求,确保农村低保工作的顺利开展。
为保障低保的公平有效,政府应规范农村低保的申报、审核、审批程序。对各乡镇农村低保核查扩面提出具体要求,放宽准入条件,收紧审批权限。由乡镇(街道、开发区)民政干部入户走访,参加村民代表评议,公示无异议后审核上报,将农村低保发放花名册、工作规程、新申报(调整)低保待遇名单、举报电话等相关内容常年公开,使广大群众普遍关注的这一惠民政策一目了然,使许多农村特困户就是通过低保而获得低保救助的。
2.3 发展农村养老保险,减轻政府财政负担
我国现行的农村社会养老保险,没有城镇养老保险中社会统筹部分,集体补助比重过小,国家扶持微乎其微。应通过立法手段确立农村社会养老保险的法律地位,保证其具有制度上的稳定性。从国家经济发展的战略出发,加大国民收入再分配向农民和农村的倾斜力度,使农村养老保险真正具有“社会性”、“福利性”、“互济性”,调动广大农民参保的积极性。
我国城镇企业职工养老保险基金管理机构的管理费由财政拨款,而农村社会养老保险机构的工作经费却是从农民社保基金中按比例提取,这种制度本身就不公平和不平等。应比照城镇企业职工养老保险基金的管理机构管理费方法,对经办机构经费实行财政拨款,使农民交纳的保险费更多地用在农民身上。
从长远的观点来看,应该大力发展农村社会养老。家庭养老和社会养老是养老制度的两个方面,在家庭供养资源减少、供养力下降、传统家庭养老受到前所未有挑战的形势下,只有发展社会养老,才是解决家庭养老问题的根本途径。国家应及时增加对农村养老工作的财力支持,优先解决无子无女老人的生活保障,照顾独生子女老人的生活,有计划地发展农村养老保险,既能解决农村老年人的后顾之忧,也有利于最终减轻政府部门在农村养老方面的财政投资。
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