论文关键词：新农保资金筹集法律保障
新型农村社会养老保险制度作为一项新兴的惠农政策，在其自2006年试行以来正在逐步完善，但随着制度的试行，也暴露出了诸多的问题。而资金作为新农保制度推行的物质基础和必要条件，有着决定性的作用。因此，资金筹集的安全性和可持续性显得尤为重要。随着两会的落幕，新农保制度试行中的资金困难问题凸显，也对新农保资金筹集制度提出了更高的要求。笔者认为，新农保制度正处于蓬勃发展的机遇期，在试行中取得了成效，但应该更多的关注相关的问题，才能使这一制度取得长足的发展。因此，有必要针对新农保资金筹集中暴露的问题从法律的高度予以分析，并有针对性的予以解决，使新农保成为老年农民的一项真正的生活保障。
一、新农保制度及新农保资金的法律属性
新型农村社会养老保险，是指国家以立法的形式，规定由个人、集体、政府按～定比例承担养老保险费缴纳义务，为解决农村农民劳动者在因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度，这是党的十七大和十七届三中全会精神的指导成果，依据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定，新农保日前处于试点阶段，预计到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全面覆盖。
新农保资金属于由国家调动、分配和使用的财政资金，是为保证国家宏观经济目标的实现即农村社会养老保障而筹集的财力资源，因此其在筹集和分配手段上具有法制性、福利性和保值增值性的特点。
首先，新农保资金依法由政府、集体经济组织补贴和个人缴费三部分筹集而成，各自所承担的经费比例都有法律文件的明文规定。新农保资金的管理、运营和支付各环节也都依据法律的规定执行，任何机构和个人不得挪用、侵占或贪污。从新农保资金的各个流程都体现了国家通过立法，强制实行一系列农村养老保险法律法规制度，以约束新农保资金相关利益主体的行为保障资金的安全。
其次，新农保资金是为了公共利益的需要而筹集，是农村社会保障政策的物质基础之一。新农保制度是国家为了改善农民生活、确保农民”老有所养”而依法建立的一种优惠政策，所筹集的资金用于支付养老保险待遇，在资金使用及投资方面均具备典型的公益色彩。
再次，新农保资金财政资金的性质和特征决定了它与国家财政、资本市场以及宏观经济等都有着密切的联系。资金是新农保制度的基础，资金无法保值增值，新农保制度就缺乏安全保障。而养老保险资金具有给付周期长的典型特点，因此保障资金的安全，使其不受人口结构变化、物价变动、通货膨胀等影响是首要之义。因此，有必要对新农保资金运行的全过程进行严格的法律监管。
二、新农保资金筹集的法律现状
根据人力资源和社会保障部的最新调研结果显示：在试点过程中，部分地区”重发放，轻参保”。截止2010年2月底，全国各试点地区参保缴费人员共3915万，仅占适龄参保人员的50％。此外，据统计2010年2月，有五个省十个试点县由于发放资金未到位等原因，没能按时发放养老金。以上数据表明新农保资金筹集制度尚不完善，不足以应对新农保制度的现实需要。
1、资金筹集的法律滞后
沿袭了我国”先运行，后立法”的惯例，新农保制度的试点也只是在《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定下推行的，因此针对资金的筹集只有这一文件作出了专门性的规定。相对的法律位阶的过低导致了推行的难度，而《社会保险法》关于新农保资金筹集的规定也不够明确，并没有对相应的责任主体作出具体明确的规定。
2、地方配套资金不足
在中央政府的强力推行下，中央政府财政补贴资金能得到保障。但是针对中西部地区而言，省级以下政府的补贴在制度试行和推广中得到贯彻和落实则难以保证，尤其是后续的长期保障。财力充沛的东部地区的配套资金基本可以保障，但在经济不发达的中西部地区，政府可支配财力少，基层财政资金紧张，但同时需要承担多项社会保障资金的投入，分配到新农保制度的配套资金也就难以按照规定指标落实，容易出现无法到位和被挪作他用的情况。
资金来源问题作为农村社会养老保险事业的长远发展的一个根本问题，资金的筹集是社会保障制度的核心内容和首要环节。政府在任何公共养老保险模式中均应处于主导地位，政府专项财政资金的亏空必然导致新农保制度的资金危机。而针对基层财政补贴的缺失并没有明确的法律条文来规定相应的责任主体和惩罚机制，也为基层逃避集体补贴留下了法律漏洞。
3、农民持续参保意愿不足
我国实施农村养老保险制度的经验教训表明，如何长期维持农民的参保意愿是一直未能妥善解决的难题。无论是新型农村合作医疗制度，还是商业性农村保险，凡属自愿保险都必然面临这一难题对于新型农村养老保险而言，则更是如此。受传统观念的影响和生存环境的限制，农民更重视眼前利益。尤其是年轻人对长期性养老保险的兴趣和热情普遍很低，对新农保制度是否维持长期缴费意愿有很大不确定性，即使参保，中途退保的可能性也很大。对于个人账户资金安全和保值增值的担心，对管理绩效、服务方式的评价，对新农保制度的信任和信心指数等，都会严重影响农民的参保意愿。
三、新农保资金筹集的法律保障分析
新农保制度设计中的最大特点，是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金制度。在我国，农村公益保险尚未建立应有的长效筹资机制，没有长期筹资规划，同时缺失相应的法律保障机制。
1、以立法的方式明确资金来源渠道
要重视立法的作用，立法不能脱离实际，要制定出实用的法律。中国目前正着力构建法治社会，在依法治国精神和社会主义法治理念的指引下，建立相应的法律制度，是维持市场经济有效健康运行的重要环节，是在国家强制力保障下人民生活稳定的良方。特别是在新农保资金安全立法方面，我国基本还处于一片空白，对具体的权利义务、各主体地位和权责、资金来源等问题都缺少法律规范。
在立法上，应明确各项资金来源的渠道，实行专款专用，不乱挪用，不乱摊派，增加中央和省级政府对农村特别是贫困地区新农保资金的投入和对贫困地区生产和生活救济的力度。从公共财政理论分析，政府的财力主要应用于社会公益事业，新农保制度作为一项关系到全体国计民生的公益事业，其政策落实是政府财政的重要职责。当今世界相当多国家将政府尤其是高层政府，作为农村养老保险资金投入来源的主体。在当前国家大力推行惠农政策的背景下，制定专门的法律来规范新农保制度的稳健运行是有必要的，应该专门针对其资金筹措制度作出具体的规范，明确对应的责任主体及责任机制。
2、明确政法财政预算支持的主体责任
要建立统一的、规范化的新农保资金筹集制度，就必须明确政府财政资金的地位和用途。新农保资金的主要渠道之一是政府的财政性资金，同时以农村的集体筹资作为补充。由中央和地方政府负责提供的资金部分应由财政部门做出专门的支出预算，直接提供给新农保制度。社会保障是政府的一项职能，也是一种满足公共需要的经济活动和社会活动，是公共财政性质和职能的体现。
在社会主义市场经济条件下，国家作为农村社会保险的创建人应履行必要的国家责任，既包括国家有责任建立起完善的社会保险制度来确保公民享受社会保险的权利，也包括国家须承担必要的财政支出义务来为社会保险制度提供经济基础。在未来的立法中应该明确新农保资金由中央财政预算拨款，以法律的形式定位各级政府的责任。基于社会保险政府主导的特色，因此中首先就要明确筹集资金的问题，也就是政府对新农保给予何种财政支持。而这种支持要通过政府财政拨款来实现，进而就要对财政预算的流程加以明确。
3、保证财政转移支付制度的落实和完善
财政转移支付制度是目前利用再分配，平衡地区问经济发展差距，弥补乡镇财政缺口的一种重要方式。它不是”劫富济贫”，不是简单的将一部分人的钱通过国家给另一部分人，需要法律、政策等手段加以严格的约束目前我国尚未建立《财政转移支付法》，缺乏规范的财政转移支付法律体系，因此，制定出一部透明的财政转移支付法，以明确政府间支出责任，规范财政转移支付决策、协调、分配、监管等工作机制和程序是当前完善和保障转移支付的首要任务。
具体而言，坚持公开、公正、透明、效率的原则，明确专项转移支付资金的设立、审批程序和分配依据。除需要保密的资金外，定期公布专项转移支付项目资金管理办法，用途和使用方式，明确政府间支出责任划分。对属于中央事权的项目，由中央财政全额负担，地方无需承担，对属于中央与地方共同事权的项目，根据具体情况分别确定配套规则，对属于地方事权的项目，按地方实绩予以奖励或适当补助，以鼓励地方新农保工作的推行。
同时，中央应加大对困难省份和弱势群体的财政转移支持力度，在增加对”社会弱者”支出的基础上，依法针对特定地区和人群制订相关标准并依法建立规范的财政转移支付制度。鉴于各省内发展的不平衡，省级政府也要加大本省内的财政支付转移力度，努力实现省内不同地区新农保发展的均衡化，增强对省内落后地区和弱势群体的资助力度。
4、发挥非政府组织在资金筹集中的作用
政府在社会保障新农保资金筹集中应承担主导责任，但新农保制度要取得长足发展就要避免出现财政危机，不能由国家或政府包办，而要兼顾个人责任，适度引入市场机制和民间力量，以适度分担政府责任。充分发挥非政府组织在民间的号召力，通过自身活动筹集社会保障资金。非政府组织具有独立的法律地位，是公益性法人，从事社会公益事业，其核准登记的活动范畴则可以成为筹集新农保资金的有效途径。在今后我国制定非政府组织法律法规时，可以将定期通过自身活动筹资并按比例向新农保资金捐赠作为对非政府组织设立或政策扶持作为必要条件，这也是社会保障资金来源社会化的体现，尤其对于贫困落后地区的资金来源意义重大。在《社会保险法》中也规定了对于资助新农保制度的捐款等予以税收优惠，以此提供一个优良的捐资集资助新农保的投资环境，保护农民投保的积极性。
5、强化宣传督导机制
财政支持新农保制度，会给农民输送一个国家信用的信号，可以给受保障人带来很强的心理安慰、使人们感到更加安全、易于建立更加稳定的心理预期。在保障国家和政府财力支持的同时，应该加大对农民的宣传力度，保证农民参保积极性和持续性。
随着一项新政策的推行，不可避免的会暴露其缺失之处，而我国新农保资金安全的种种问题都与缺乏法律的硬性规定和相应的强制性保障有关。因此制定合理而细化的法律法规以制约各级政府操作上的随意性和任意性，保障投入到位是我国加快新农保相关立法的首要任务。宏观惠农政策加上配套的法律规程作为保障，才能真正实现新农保惠农的基本精神。
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