论文摘要：社会保障是社会安定的重要保证，我国目前的养老保障问题，重点在农村，难点也在农村。贵阳市与全国一样，迫切需要加快农村养老保障制度的建立和完善。针对贵阳市农村养老保障面临的问题和难点，应从制度、经济、载体、队伍、资源、未来等六个方面建立。
党的十七大提出要更加注重社会建设，“着力保障和改善民生”、“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，积极推进以探索建立农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度建设、“完善城乡居民最低生活保障制度”、健全社会救助体系为载体内容的农村社会保障体系建设，努力使全体人民实现“五有”保障目标，推动建设和谐社会。
据统计资料显示，贵阳市在2006年就已经进人老龄化社会，其中有一半以上的老年人口在农村。如何面对农村人口老龄化、家庭结构小型化、独居老人和“空巢”老人日益增多这一现实，从制度上解决贵阳市农村社会养老保障的问题，这已成为全市党委政府和社会高度关注的热点。
贵阳市的农村养老保障事业，经过一系列的探索和实践，取得了初步的成效，同时也存在着一些无法回避的问题。目前，我市农村以家庭养老为主的模式已陷人困境，其存在的根基在根本上发生了动摇。从长远看，只有建立和完善农村社会养老保障制度，才能有效维护农村社会稳定，推动社会主义新农村建设，彻底解决农民“老有所养”的问题。WWw.lunwen.net.cn
一、贵阳市建立完善的农村养老保障制度面临的问题和难点
(一)认识滞后和理论缺陷阻碍农村社会养老保障制度的建立
一是德政工程论的认识误区，目前包括基层政府工作人员的许多人对农保工作的法制性认识不足，认为农保工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，现行的工作方式带有浓厚的行政色彩，随意性较大，钱多了就多保一点，钱少了就少保一点，因钱定人。二是经济决定论的认识误区，有些地方的政府部门认为农保工作固然重要，但经济发展相对落后、财政资金不足，所以爱莫能助。就社会保障体系的建立和完善而言，经济和资金实力的确是一个重要条件，但绝不是决定因素。三是城市优先于农村论的认识误区，有些人认为，同是作为困难群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料—土地，而城市“三无人员”、失业人员等，失去工作，就失去了所有经济来源。因此，城市社保工作比农村社保工作更迫切、更重要。在实践中重视城市社保工作，忽视和轻视农村社保工作。这种认识上的偏差，导致了目前对农村养老保障理论研究的不到位，全国的农村养老保障建设依然处于一种分散的实践探索阶段，各种具体的保障制度之间缺乏统筹衔接。有的保障制度还没有形成较为固定的、完善的政策体系，如农村社会养老保险制度，缴费基数和缴费费率全国没有统一的或指导性的政策规定。基数和费率高的，农村居民承受不了，低的又无法满足部分农村居民对保障水平的需求。村社会养老保险起步晚，缴费时间短，因农参保人群整体退休待遇明显低于参保城镇职工的退休待遇，从而影响农民的参保积极性。农村青壮年居民大量外出务工，导致参保人群中青壮年的参保积极性不高。
由于受农村滞后传统养老观念影响，多数人仍认为土地和家庭保障是完全可以解决农民的养老问题，没必要办理农村养老保险。认识滞后同时又导致农民的养老社会保险意识欠缺，我市的大部分农村普遍缺乏养老社会保险意识，“养儿防老”思想在农村仍有不小的市场，这加大了在农村推行社会保障体系的难度。此外，许多人认为，由于我市农村耕地基本实行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以实现其养老功能。但随着工业化和城市化发展，人多地少的矛盾将更加突出。且由于地形地貌的限制，机械化程度极低，土地的规模效益难以显现，农业生产率还停留在较低水平，农村养老的压力将越来越大。
(二)立法滞后和制度缺失影响农村养老保障制度的推进
一项社会制度的确立，其地位的高低在很大程度上取决于法律地位的高低。无论是立法的层面，还是用法律、法规、规范性文件和政策的形式，其法律效应的差异性是很大的。目前农村社会保障制度客观上存在立法滞后的问题，一是就整个社会保障体系而言没有形成《社会保障法》，即使目前很难通过一部法律来涵盖整个社会保障范畴，但作为社会保障核心内容的社会保险，至今也未形成法律，这就使得社会保障工作的推进缺乏法律支撑。二是统筹城乡协调发展还有很大差距，在许多方面国家的法律法规只涵盖了城镇，而不包括农村，如养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险，国家现有政策就没有包括农村。三是法律与政策之间存在较大差距，按照《宪法》、《劳动法》等法律规定公民应享受同等权利，但是由于法律条文相对原则，在具体实施过程中需要具体的政策法规予以支撑，而政策法规在界定保障对象时，由于受社会的、经济的、历史的、现实的主客观因素影响，农村居民往往被排斥在保障范围之外。四是贵阳市社会保障政策很多都只是办法、意见、通知、方案等，甚至有些还是试行、暂行等，如《贵阳市新型农村社会养老保险(试行)办法》、《关于推进我市新型农村养老保险工作的指导意见》、《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法》、《贵阳市农村医疗救助实施办法》、《贵阳市农村医疗救助实施方案(试行)》等。由于法律层次低，就使得法律效力低，执行情况不好。五是有些政策在内容上存在一些缺陷，譬如，对失地农民农转非，而又未被纳人城镇医保和养老保险的，在相关的文件中没有具体规定，这就使得这部分进入非农户籍的原农村居民“失地又失保”。有的乡镇是允许这部分人参加新农保和新农合的，但有的乡镇就不允许这部分人回来参保，使他们成为“几不管人物”。六是立法滞后导致执法主体不明、责任不清、业务交叉、条块分割、管理不顺，严重影响农村社会保障事业的健康发展。
现行的农村养老保险政策，实际上不是农民与政府一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。如:前期我国农保工作政策调整后，却没有及时制定新的法规，从而使农保工作受到很大影响，贵阳市也是如此。
(三)经济滞后和预算缺位延缓农村社会养老保障事业的发展
从贵阳市农村的基本情况和农民的收人来看，贵阳市2008年年末总人口363.93万人，其中农业人口182.5万人，占全市总人口数的50.巧%。全市第一产业增加值47.21亿元，占全市国内生产总值的5.8%,全市2008年城镇居民年人均可支配收人13817元，农村居民人均纯收人4818元，仅占城市居民可支配人均收人的34.8%，可见城乡居民收入差距较大。全市土地总面积803400公顷，其中耕地98187公顷，占土地总面积的12.2%，人均耕地面积0.027公顷;农业人口人均耕地0.054公顷，为全国平均值的三分之二。据((贵阳市第五次人口普查简明资料》显示，贵阳市第四次人口普查第一产业在业人口数为857115人，占在业人口总数的比重为52.1%。第五次人口普查第一产业在业人口数为856908人，占在业人口总数的比重为44.79%，是下降趋势，但从事第一产业的人口数却基本持平。全市农民人均纯收入略高于城镇低保水平，因此个人缴费承受能力的高低很大程度上决定了农民是否能参加农村社会养老保险。
经济发展的滞后，造成一方面农村集体经济薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以到位，另一方面地方财力不雄厚，难以全面提供以政府为主的养老基金融资生活。同时，由于农民收人增长缓慢，一部分农民子女教育的开支都难以保证，更没有多余的钱缴纳养老保险费。作为农村社会养老保障最后一道防线的农村低保和“五保”供养制度，存在着政策上的“应保尽保”与实际执行中的名额限制的矛盾。“五保”供养制度也存在集中供养率低(2007年贵阳市农村五保集中供养率为11.7%,2008年为12%)，供养水平不高，分散供养、年龄过大的无人照顾，供养机构闲置浪费率高，设施落后，浪费较大(有的敬老院床位有百分之六七十的闲置，有的甚至整个敬老院都是闲置浪费)等问题。
同时，农村老年服务事业发展缓慢，农村托老所、老年活动中心、老年学校、老年休闲广场等老年服务设施欠缺，服务老年人的志愿者队伍更加缺乏。
(四)措施滞后和管理积弱妨碍农村社会养老保障制度的实施
一是基金运行管理有欠科学性，基金块块分割管理，难以保(彭增值，降低了保障功效。目前贵阳市农村养老保险基金处于属地分散管理的状态，统筹层次比较低，基金实行县级统筹，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样化投资。基金运行形式单一，农保基金增值主要是靠存人银行和购买国债，这些方式易受利率下降影响。同时覆盖面过窄，影响社会养老保障的互剂性，如新型农村合作医疗，随着农村富余劳动力转移就业力度的加大，外出务工人员参加新农合的积极性不高。农村居民中的青壮年因身体素质较好，不愿意参加新农合，影响参合率。农村医疗条件相对较差，设备落后，医务工作人员短缺，特别是比较边远的村级卫生室难以满足新农合推进的需要。老年人疾病预防、医疗保健、康复护理和心理咨询服务工作任重道远，“老有所学”和“老有所乐”在农村基本是空白。这一切都对新型农村合作医疗事业的发展产生负面影响。
二是管理不顺的问题，目前的农村社会保障工作分别由劳动保障、民政、卫生、残联等部门承担，每项工作又往往需要政府多个部门配合，由此造成多头管理、条块分割的现象，而农村工作的特点又处于面宽、量大，加上国家行政制度改革，机构精简、编制压缩，这势必造成基层工作压力加大，市级部门职能交叉、重复劳动、行政成本加大等矛盾的出现。现实的状况是农村社会保障工作涉及的养老保险、新农合、生活保障分别由劳动保障、民政、卫生、残联等部门分管，如何整合管理资源，减少工作环节，提高工作效率已成为必须研究的课题。
三是经办能力建设问题。由于农村地宽、人多、居住分散的特点，其结果是农村社会保障工作量大、事多、效率低，加上目前乡镇编制只出不进，村委会又属自治组织，没有专职工作人员，而社会保障工作又多属政策性强、专业要求高、与资金关联度大，同时都是涉及农民切身利益的工作，因此加强农村社会保障经办能力建设已成为一个突出问题，巫待解决。同样，新农保也缺乏精通业务的专业人才。再如新农合乡村医疗机构人员结构不合理的问题，全市现有的农村卫生人员中，具有高级职称的占0.25%，中级职称占8.36%,91.39%以上的人员为初级及以下职称;在学历方面，仅有12.88%为大专以上学历，87.12%则为中专及以下学历。村卫生室人员则有67.90%无职称，多数为初中学历水平，少数为小学，现在很多正在进行中专学历培训。医疗技术低，操作不规范，服务水平参差不齐，这些都影响了乡村医疗服务能力的提高。
四是监管乏力的问题，贵阳市农村社会保障工作在市、区虽然由劳动保障、民政、卫生、残联等部门承担，但在乡镇，往往是合在一个或两个部门管理，常常是几块牌子一套人马，养老、医疗、低保、救济等工作合在一起进行管理。由于人力、物力、财力等因素，加之社会保障工作政策性、专业要求高，往往监管不到位，导致执行偏差。如药价虚高的问题，表面是由乡镇卫生院控制，实行招标进药，继而村卫生室再从乡镇卫生院的药库进药，然后按照规定的加成15%卖给农民。但在实际执行过程中，由于环节多，乡镇卫生院人手少，往往由村卫生室直接从药商手中购药，乡镇卫生院的药库往往是虚设，而药价加成比例往往也是高低不等，有的按15%，有的按20%，甚至有的按30%加成，因此造成药价虚高的现象。
二、贵阳市建立完善的农村社会养老保障制度的思考和建议
(一)立足制度建设，提供政策支撑
1.继续巩固家庭保障模式。家庭保障在农村中一直发挥着最为主要的作用，尽管在农村新形势下，其保障功能已经出现了弱化，但它仍然将会在较长时间内占主导地位，因此可以采取相应的措施对其进行改进。包括:乡镇或村可以和子女签订家庭赡养协议书，增强子女的法定义务和思想道德观念，提高赡养老人的自觉性;对赡养父母的生活困难的子女给予补贴和相应的税收减免政策;充分保障进城务工农民的合法权益，提高其就业和社会保障水平，从而提高其赡养父母的能力;对于不赡养老人甚至虐待老人的子女，乡镇及村要督促子女履行法定义务，情节严重的，要追究法律责任。
2.大力推进土地保障模式。土地养老是近几年一些地区探索实施的农村新型养老保险模式，农民将自己的土地以租赁或流转的方式，收取租金作为养老保险支出，或以土地为股份参与集中规模经营，分享收益作为养老保险支出。土地保障模式已逐渐成为农村养老保险的重要选择。一方面要加强失地农民的保障工作，给农民合理的经济补偿和生计安置，保障农民与土地承包经营权相关的利益;另一方面要充分保护农民对土地生产经营的自主权，健全承包经营流转机制。应当允许农村中的从业居民在一定条件下保留承包土地的承包权，依法有偿转让土地使用权，使农户可以最大限度的利用土地来获得利益，从而巩固和完善土地的养老保障功能。
3.全面推进农村社会养老保险制度。要提高农村养老保障水平，扩大保障覆盖面，政府或其他组织应积极开展各种形式的宣传教育活动，改变农民的养老观念，提高农民的养老风险意识;通过完善个人、集体、政府三方负担机制，逐步提高养老待遇，调动农村居民参保积极性;结合新农村建设的项目，继续探索建立与我市实际情况和农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度。
4.认真落实最低生活保障制度。关注农村困难群体，提供基本生活保障，是农村社会养老保障的最后防线。一方面要提高现有的保障水平，适当提高补助金额和扩大保障的范围;另一方面鼓励村乡内部的互助，多给予贫困户一些实物上的帮助。
(二)立足经济建设，调整支出结构，提供资金保障
建立农村社会保障资金筹集机制，切实解决社保资金不足的问题。农村社会养老保障制度的建立和健康发展，关键是保障资金的筹集，基础是社会经济的发展，农村经济的发展直接关系到农民收人的提高，决定着农村社会养老保障制度建立过程中农民交费的承受能力，因此必须牢牢抓住发展经济这个第一要务。在筹资方式上要建立起由农民个人、集体、国家共同负担、共尽责任的多主体的农村社会保障筹集机制;在投资主体上也应根据各种保障项目的性质和特点各有侧重;有财政支撑的保障项目，其资金主要由政府负担;发展农村集体经济，强化农村集体对保障资金的投人;尽可能实现农村的多元化经营，提高农业的盈利性，增强农民的经济承受能力;采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行半强制性社保，与此同时，还需要加大各级政府财政投入力度和筹资责任。
(三)立足载体建设，完善服务体系，提供组织保证
建立科学规范的农村社会保障管理体制。首先要使农村社会保障的行政管理、基金管理、业务管理相分离，明确各方责任。其次要在统一农村社会保障机构的前提下，明确相关部门的管理职能并使他们相互之间能够协调、有效地运行。最后要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点，并尽量保证管理程序的规范化。
新农保是农村社会养老保障的核心，其制度建设的关键是要解决好“一重一低”、“一轻一老”、“一转一接”的问题，即农村困难居民认为交费负担重，与收人较高的农村居民认为养老待遇低;年轻农村居民尚未感受养老压力而参保积极性不高，与年老农村居民迫切希望社会养老保险但无力交费;外出务工农民参加务工地城镇职工养老保险跨地区转移难和参加城镇职工养老保险后政策上难以与新型农保衔接的问题。这就迫切需要我们在新型农保制度设计上进行创新，需要在国家或省一级层面在政变框架上给以支撑，确保新型农保在农村养老保障体系中的核心作用的发挥，使之成为真正公平的、惠及全体农民的制度。
新农合是全体农民极为关注的农村养老保障内容，其制度覆盖率虽然较高，但其“一高一重”、“一少一偏”的问题依然突出，即药品价格虚高和大病治疗费用个人负担过重的问题，农村卫生室专业医护人员缺少和公共医疗卫生资源分布不均衡，偏向城市的现象严重。这就需要我们在推进新农合的过程中，要着力解决药品价格监管力度，严格控制村卫生室的药品加成价格，逐步减轻农民大病医疗个人负担比例，提高最高报销限额，建立引导和鼓励大中专医学专业毕业生到农村执业的机制，加大财政对农村医疗卫生设施设备的投人力度，真正实现统筹城乡医疗卫生事业的协调发展。
农村救助是农村社会养老保障的最后防线，农村低保和五保供养等救助制度毫无疑问体现着社会主义制度的优越，是生存权的最基本保障。随着社会经济的发展，有效整合社会资源，不断提高保障标准，提升社会化管理服务水平，逐步使农村老人在物质上、体能上、心理上的保障得以改善，以弘扬中华民族“老吾老，以及人之老”的美德。
通过三项制度的改革和完善，使我市的农村社会养老保障体系走上一条规范化、制度化的道路。
(四)立足队伍建设，强化责任体系，提升执行能力
农村社会养老保障工作，很多是涉及很强的政策性、专业性、技术性，如新型农村社会养老保险，新型农村合作医疗保险等。而搞好这些工作，必须建立起一支懂政策、懂专业、技术精、能干事的专业队伍。对现有的人员，有关部门应定期组织专业培训和学习，然后考核，考核合格者上，不合格者再给予一次机会，确实不合格的，调离该岗位。专业人员不够，既可以从其他岗位、其他单位经过考核调任，也可以对外招考大中专院校毕业生。
对于村卫生室的医务人员，由于一部分是由原来的私营、个体医疗站转过来，另一部分是本村乡土医生，多数为中专以下学历，少数为小学，而且绝大多数都没有经过医学全科专业培训。对此，市、区(市、县)、乡(镇)卫生部门应拟订计划，对现有村卫生室医务人员定期进行专业培训，然后进行考核，对确实不能胜任者，决不留情，坚决取消资格。因为医务人员责任重大，涉及到农民的身体健康和生命安全。另一方面要大胆对外招考医学院校的大中专毕业生，以各种优惠政策吸引有专业技术的医务人员到乡村、到农村基层工作，真正提高农村医疗技术水平。
(五)立足资源整合，杜绝闲置浪费，提高使用效率
对于“五保”供养制度，一方面是集中供养率低，供养水平不高，分散供养，年龄过大的无人照顾，而另一方面是供养机构闲置浪费，设施落后，有的敬老院床位有百分之六七十的闲置，有的甚至整个敬老院都是闲置浪费。
对于这种情况，一是尽可能把敬老院利用起来，该修缮的修缮，把年龄较大的，分散供养的无人照顾的五保户集中供养起来，解决他们的实际困难。二是对于一些乡镇五保户人数少，而敬老院闲置率高的，可以完善设施，集养老、康复、娱乐为一体，吸引其他乡镇，甚至城里的老年人来这里养老，可以实行有偿养老，形成产业。随着人口老龄化的到来，老年产业不是多了，而是少了，特别是养老院，形成规模产业后，既可以解决农村老人养老的问题，又可以解决一部分乡镇财力困难的实际，还可以解决一部分农民就业的问题，可谓一举三得。
(六)着眼未来发展，强化老龄工作，实现老有所乐
鉴于当前农村老龄服务工作欠缺，农村老年服务事业发展缓慢，农村老年活动中心、老年学校、老年休闲广场等老年服务设施奇缺，服务老年人口志愿者队伍更加缺乏等实际情况，必须加快农村老龄服务工作，使农村老年人实现“老有所乐”。一是政府要加大投资力度，兴建农村老年活动中心、老年学校、老年休闲广场等老年服务设施。二是乡镇相关部门如社会事务办、老龄委的工作人员，要重视农村老年服务事业发展，出谋划策，出注意、想办法，不仅给予老年人经济上的赡养，而且还要注意精神上的慰藉，要安慰、体贴、照顾、尊重和帮助老年人，真正落实老有所乐。三是村卫生室医务人员应定期给老年人讲解生理健康及心理健康的知识，提高农村老年人的生活质量。四是相关学校，从小学、中学，甚至大学，可以利用假期时间，组织服务农村老年人的志愿者队伍，和老年人谈心、聊天，或干些力所能及的事情，如打扫卫生、洗衣服等，这也是对孩子进行敬老爱老的教育，同时也可体验一下农村生活。
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