论文关键词：推进农村养老保险思考
一、我国农村社会养老保险制度的沿革与问题分析
构建农村社会养老保险制度是完善农村社会保障体系的重中之重建立我国农村社会养老保险制度的探索已有20多年的历史．但在发展中经历了很大波折．还没有起到社会保障的支柱作用。以1992年民政部出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》为标志，我国在全国范围内开展了农村社会养老保险试点(这一时期的试点以下简称老农保)，到1997年发展到巅峰．参加社会养老保险的农村人口达8300万人．其后一直呈下降趋势．大部分地区出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。n2003年，全国31个省(自治区、直辖市)的1870个县(市、区)不同程度地开展农村社会养老保险工作．2005~年末．全国参加农村养老保险人数为5442万人．全年共有302万农民领取了养老金，全年共支付养老金21亿元．养老保险基金累计结余310亿元。而同年。全国参加城镇基本养老保险人数为17487万人，城镇养老保险基金总收入5093亿元．全年资金总支~4040亿元．基本养老保险基金累计结存4041亿元农村老年人口占全国老年人口的60％．而养老金支出仅为城镇的0．37％。可以看出，在新型农村社会养老保险制度(以下简称新农保)试点前，我国农村社会养老保险覆盖面非常有限．保障水平很低。整体上还处于停顿不前的困境
形成这种局面．究其原因很多．但老农保的不合理性是主要原因：一是老农保未体现出社会保险的基本特征。www.lunwen.net.cn社会保险应该同时具备强制性和互济性的特征。而现行制度中均未得以体现。第一．以自愿性取代了强制性农民可按照自己的意愿和利益得失决定是否参加养老保险．这使社会养老保险这一通常由国家立法强制实行的政府行为．在一定程度上异化为个人行为。第二，筹资模式排斥了互济性。老农保在资金筹集上坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则．但在上述三个渠道中．除了对个人缴费规定了具体标准外．其余两个渠道都缺乏硬约束．大部分农民很难享受得到集体补助．国家政策扶持仅限于“通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”．实际意义不大。实际运行中采用的积累式个人账户模式已演变成了个人储蓄．不能在社会范围内统一调剂使用．不能依靠社会力量均衡负担和分散风险。可以认为．这种保险模式基本不具备社会保险强制性、互济性特征，而是较多地体现出商业保险的特征。二是覆盖面小、统筹层次低。一般而言，保险系统的覆盖面越大，抗风险的能力就越大。而老农保是以县为单位进行统筹，在一个县的范围内．一些与保险有关的统计指标的差别很小．降低了分散风险的能力。另一方面，以县为单位进行统筹。维持养老系统运行的机构、人员、场地、设备等不变成本明显偏高。缺乏规模经济效益。三是保障水平过低。不能保障基本生活。参保农民的缴费水平低．老农保的缴费标准为24-240元，年，共设10档，但执行中多数农民选择了保费最低的24元，年，这样按民政部《农村社会养老保险交费领取表》计算，l0年后每月可领取养老金4．7元．15年后每月可领取9．9元．这显然对养老起不了实际作用。
针对老农保中存在的问题．很多地方政府也不同程度地开展了创新试点工作，而真正具有创新意义、符合社会保障基本特征和现实可操作性的探索模式主要集中在少数发达地区，出现了比较典型的苏南模式、浙江模式、广东模式、北京模式等。上述模式具有如下共同点：一是政府主导，直接投入财政资金．以利益引导农民参加养老保险。二是筹资基数和筹资标准比较合理。符合当地农民养老的实际情况。三是保障对象更广泛．不仅仅局限于户籍四是与城镇社会养老保险制度可衔接。管理更趋于科学合理。这些比较成功的模式为在全国范围推进农村社会养老保险改革提供了实践经验，其合理部分都在《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32~)中得到了体现。因此，源于实践创新的新农保更符合我国农村实际。具有更强的现实操作性和吸引力.
二、新型农村社会养老保险制度的特点
新农保与老农保对比有如下一些特点：一是参保范围更广，门槛更低，体现了“广覆盖”的原则。新农保规定：“年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民．可以在户籍地自愿参加新农保。”不仅是参保年龄下降了4岁，而且保险对象由乡村办企业职工、私营企业、个体户、民办教师、乡镇招聘干部职工等为重点转向全体农村居民，惠及范围更广泛二是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇．更符合社会保障的社会统筹互济原则基础养老金实质上是社会统筹部分．是对以储蓄为主的个人账户的必要补充．是对参保人的社会补贴，能够起到调节社会分配和吸引农民参保的作用。三是新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。首次将直接资金补贴列入政府责任，并明确由国家财政全额支付最低标准基础养老金这强调了国家对农民老有所养承担的重要责任．明确了政府资金投入的原则要求．是新老农保的最大区别．也是最关键的一步。四是筹资标准和养老待遇有较大提高个人缴费标准由24-240元，年提高到100—500元，年．据有关专家计算．农民参加新农保以最低标准交满15年后．每月可获得71．77元养老金，虽然养老金替代率只有18．1％，还太低．但与老农保相比已提高了6倍。五是管理更规范。如：新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，并鼓励地方提高管理层次：新农保工作经费纳入同级财政预算，不再从农保基金中提取，充分体现农保的公益性特征。
三、稳步推进新型农村社会养老保险制度建议
为了稳步推进新农保的试点．笔者认为还应在以下方面进一步完善：
(一)明确各级政府责任，落实各项财政投入温家宝总理在全国新农保试点工作会议上的讲话中指出：“中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助．对东部地区补助50％”．“由地方财政对所有参保农民给予缴费补贴(补贴标准不低于每人每年30元)，对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费．对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励”。这里只明确了中央财政的责任，省市县地方政府的责任没有明确．需要进一步划分。另一方面，由地方财政给予的不低于每人每年30元补贴．对于欠发达地区的政府而言．仍然是一个较沉重的负担。中央财政应给予一定比例的补贴．以将各项财政投入落到实处，不留基金缺口．杜绝空账运行。
(二)统一设计，分步实施。在新农保试点中，由中央确定基本原则和主要政策．由各地结合本地实际制订具体办法。笔者认为应该做出制度一致、标准有别的制度安排．不同地区可以根据实际情况选择相应标准．但制度设计、管理程序应该一致．以便为农民在不同地区之间的流动与衔接打好基础这一统一制度还应逐步上升为专项法律制度，以提高其权威性。
(三)建立基础养老金的自然增长机制。新农保基础养老金从55元／月起步．地方政府在财力允许的情况下可以进行补助提高。这是一种固定标准，改变它需要重新研究、审议、决策．政策制定将会烦琐而滞后。建议12：55元，月为兜底标准，以当地上年人均农民纯收人的15％为变动标准．取两者高者为当年实际标准。这是基于以下考虑：一是12：2008年全国农民人均纯收入4761元计算．15％的标准也就是59．5元／月．与国家拟实行的基础养老金标准是接近的二是农民人均纯收入随着经济增长而变化．能够准确反映当地农民生活水平和成本三是国家只承担55元／月的兜底标准．富裕地区地方政府自己来补充两者差额．而贫困地区地方政府不用支出基础养老金．既体现了基本公共服务均等化的要求．又满足了富裕地区发展的要求。此外，国家基础养老金标准也应定期调整，以适应经济社会发展的要求。
(四)提前做好与其他社保政策的转换、衔接工作。我国社保体系呈现碎片化的特征。不同人群可参加不同的社保制度。目前，农民能够参加的养老保险有城镇养老保险、被征地农民养老保险、新型农村社会养老保险．农民由于流动迁移在不同保险制度中转换势所难免。因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互转换、衔接。一是要预留制度接口。制定与其他社保政策的详细转换办法。在全省范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是建立全国统一的新农保信息管理系统，实现全国联网。并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享．为新农保与其他社保政策间的转换、衔接提供技术和数据支持。三是新农保个人账户号码应统一确定为个人的居民身份证号码．即个人社会保障号码与居民身份证号码相统一．为跨地域之间的管理和使用提供便利
(五)实现养老保险基金的保值增值。随着新老保的推开．保险基金的保值增值问题将会变得越来越突出从国际上看．养老保险基金管理模式主要有三种：一是政府直接管理．优点风险小。缺点回报率低，并且政府可能挪用这部分基金。二是通过基金会来管理，优点兼顾风险与收益．缺点需要较好的市场和法律基础。三是通过基金公司来管理。优点回报率高，缺点风险大。从我国实际来看，适宜采取在政府直接监管下的基金管理公司模式．部分基金(50％)由政府管理部门直接投资国债券、高信誉的企业债券、收益率较高的基础设施建设项目等风险较低的领域：部分基金(50％)在政府监管下交由基金管理公司运作．允许投资多元化。此外．基金应集中于省级统一管理，如果管理层次太低，管理成本会较高，而且管理风险较大。
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