摘要：随着中国经济的高速发展和城镇化水平的不断提高，对土地的需求量也随之增加。这就不可避免地产生了大量的失地农民。农民在失去土地以后就引发了生活、再就业、权益保障等方面的一系列问题。要解决这一问题政府必须坚持以人为本的科学发展观为指导，从构建和谐社会的高度出发，严格控制农业用地转化为非农业用地，以保障农民利益为核心改革征地制度，建立农村社会保障体系。
关键词：失地；农民问题；科学发展观；权益保障
据国家统计局统计，截至2005年全国失地农民总数大约在4 600万人左右，而且在以每年200万人的速度递增。失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿费，妥善的安置。要从根本上解决这个问题，必须以科学发展观为指导，充分认识解决失地农民问题的重要性、紧迫性和长期性，深刻分析产生这一问题的背景和根源，完善各项政策，切实保护失地农民根本利益为本，以此作为制定政策、解决问题的唯一依据和检验我们工作的唯一标准。
一、失地农民的总体现状
1.农民的失地现状。据国家统计局统计，截至2005年全国失地农民总数大约在4 600万人左右，而且在以每年200万人的速度递增。国家统计局2003年在全国开展了对失地农民的调查，调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2 942户。在这2 942户中，人均耕地在0.3亩以上的有442户，约占调查总户数的15%；人均耕地不足0.3亩的有1 237户，约占42%；完全丧失耕地的有1 263户，约占43%。由此推算，如果中国非农建设用地以每年200万亩的速度增加，按人均1亩计算那就意味着，每年大约有200万农民完全失去土地或部分失去土地[1]。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2004—2030年三十年间占用耕地将超过5 450千万亩，还将有1.1亿农民失去赖以生存和养老的土地。如果违规用地得不到控制，失地农民还要大大增加[2]。
2.失地农民的就业和生活状况。（1）失地农民生活问题。土地既是生产资料，又是生活资料。对大多数的农民来讲，土地依然被赋予了太多的功能。土地的经济、就业、保障功能缺一不可，土地就是它们的“命根子”。农民在失去土地的同时，也就“下岗”了，它们首先面临的就是生活问题，其中最基本的是吃饭问题、住房问题和穿着开销问题。他们的生存受到威胁，这就容易引发社会的不稳定。（2）失地农民就业现状。农民失去土地以后受内外因素的影响，“再就业”非常困难。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，而失地农民由于年龄偏大，文化程度不高和缺乏非劳动技能，造成他们在激烈的就业市场中处于绝对的劣势。（3）失地农民的养老和健康问题。由于农民最低生活保障制度未建立，失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险。一旦补偿金用完了，基本生活来源就没了。显然仅靠失去土地的子女是无法完成这个任务的。失地农民的健康也是一个大问题，原本农民对待自己就是小病拖、大病扛。失地以后经济紧张，就更不注意健康问题了。这也成为社会稳定的一大隐患。
二、失地农民问题产生的原因
失地农民问题的形成，其真正的原因是中国土地征用制度存在重大缺陷。现在的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民土地利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有使农民富裕，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而且扩大了社会不公。
1.征地过程的制度缺陷。（1）利用政府权力征地的范围过宽，征地费的分配过程不够民主政府可以动用征地权，但问题在于，除了社会公益性用地，现在几乎任何用地，政府都动用了征地权。特别是在经济转型时期，地方政府的权力得到强化，拥有了前所未有的经济权利，逐渐成为推动区域经济增长的行为主体。在财政普遍吃紧的情况下地方政府为了寻找能迅速增加财政收入的方式均不约而同地从农民手中征来土地，然后再转给经销商。但有些开发商进行的是纯粹的土地炒作，地征来之后并未开发，而是大量闲置。政府向开发商征收的补偿费往往低估了土地的实际价值，而有些政府官员也大肆从中收取“回扣”，以便在给被征地农民生活保障和就业保障问题上偷工减料。（2）征地后对失地农民的补偿费用太低。现阶段中国对失地农民的补偿大多采用一次性补偿方式，补偿额度东部地区大约为每亩地3万元~12万元，西部地区大约为每亩1.5万元~6万元，但土地征用补偿费在经过乡镇提留，村社留存后，剩余部分再按一定的方法分配到农民手中。这种补偿水平人均能维持基本消费二至三年 [3]。
2.农地非农化中的农民失地问题。国家实行土地用途管理制度，严格限制农用地转化为建设用地。但由于国家建设，农村经济发展的需要以及农用地和建设用地利用的比较利益差别悬殊的刺激，农用地的非农化倾向非常突出。农地非农化是构成农地锐减的重要原因之一，农地非农化的过程也正是农民失地的过程。
3.二元经济社会结构下对农民利益的忽视。长期以来，中国实行的是城乡有别的城乡二元结构政策体系。城乡居民在生存和发展等基本权利上处于不平等地位。在农业上，实行的是“奉献型”、“忽视型”的政策，牺牲农业来发展工业，并且歧视农民，缺乏维护农民利益的观念。这就在城市和农村之间划上了一条难以逾越的鸿沟，致使工农关系和城乡关系被严重扭曲。几十年来，农民在经济、政治、文化等各个方面都处在低于城镇居民一等的地位成了“二等公民”，农民的呼声得不到应有的重视，于是在农地流转和农地非农化中，农民的权益遭受侵害。
三、解决失地农民问题的建议
之所以出现失地农民问题，是政府没有真正坚持以人为本的科学发展观。科学发展观的本质和核心是“以人为本”。把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，把人民群众作为推动历史前进的主体，不断满足人的多方面需要和实现人的全面发展。从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿费，妥善的安置。
1.用科学的发展观解决失地农民问题。国家立法机构、政府及其相关部门在认真总结和反思的基础上，根据建设社会主义新农村的要求，以科学的发展观为指导，进一步制定和完善有关农民、农村和农业的法律、法规、规章和办法，进一步维护农民的合法利益。用新的符合社会、经济发展要求的法律和政策去保护广大农民的根本利益。只有把失地农民问题纳入法制轨道中来才能彻底地解决这一问题。解决失地农民问题必须坚持两条重要原则，一是切实维护农民土地经营权原则，二是坚持农民生存和发展相统一的原则。这是解决失地农民问题的核心和关键。落实保障农民利益的两条政治性措施，第一，政府要落实失地农民的参与权。在重大经济社会问题上，要完善科学化、民主化、规范化决策程序，保障公众了解和参与重大决策的权利。政府、农民和集体经济组织要处于同等地位，而不能将农民排斥在自己利益之外。第二，要转变政府行政方式。一段时间以来，有些地方政府盲目追求地方经济发展而不顾人民的利益，这是不切实际的政绩观。要充分考虑人民的利益，摒弃不切实际的政绩观、发展观，树立以人为本的科学发展观。
2.严格控制农业用地转为非农业用地。中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降低至最低警戒水平以下，即满足未来人口高峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量。要保证国家慎重动用征地权。为了防止滥用征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。
3.以保障农民利益为核心改革征地制度。落实保障农民利益的三条制度性措施，一是基层政府组织不折不扣地落实失地农民应得的政策待遇。温家宝在2004年政府工作报告中明确强调“在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按规划和程序整地，及时给予农民合理补偿，切实保护农民合法权益”[4]；二是政府制定对失地农民的倾斜政策，千方百计地为失地农民就业提供服务和就业指导，为其就业、创业提供条件和机会；三是立法机构尽快制定包括“以土地换社会保障”为核心内容的相关法律法规，把失地农民问题纳入法制轨道。
4.建立农村社会保障体系，解决失地农民的生活保障和就业问题。完善现有农民征地补偿、就业、社会保障等相关制度。这些项制度是失地农民看得见摸得着的利益存在体，也是失地农民能真正感受到政府对他们的人文关怀之处，更是科学发展观在解决失地农民问题中的集中体现。失地农民问题是整个人类社会变迁、进步过程中必然出现的社会问题。要从根本上解决这个问题，必须以科学发展观为指导，充分认识解决失地农民问题的重要性、紧迫性和长期性。要坚持以失地农民根本利益为本，加快推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会。
参考文献：
[1]韩俊.如何解决失地农民问题[j].科学决策，2005，(7).
[2]曾贤贵，蒋志强，等.用科学发展观解决失地农民生存与发展问题[j].中国农村研究，2004，(26).
[3]何格，欧名豪，等.合理安置失地农民的构想[j].农村经济，2005，(1).
[4]温家宝.2004年政府工作报告[n].人民日报，2004-03-06(8).
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