经过20多年的改革开放，中国农村的经济发展取得了举世公认的成就。但是，由于整个社会过分地以经济效益为取向，强调“效率优先，兼顾公平”，由于对共享社会发展成果基本理念的漠视，致使中国农村社会经济的发展出现了许多新的问题。这突出地表现在中国农民阶层在公正对待方面往往处在十分不利的位置，存在着大量的问题包括许多人为造成的问题。这种情形，使得农民的地位从总体上日益趋于弱势，使得城乡之间以及农村内部的社会分化出现了某种畸形化的状态，而且削弱了中国农民发展的潜力，直接妨碍了非农化、城市化的进程，进而对整个国家的社会经济发展造成了许多负面的效应。因此，农民的公正对待问题如果得不到妥善的解决，那么，中国社会的安全运行和健康发展将是不可能的。
一、农民公正对待问题之现状
在考察涉及到农民具体的公正处境问题时，人们往往只是用单一的标准，比如：或者只是以基本生存的满足状况，或者只是以机会平等的状况，或者只是以收入差距的状况等等来予以衡量，因而对于中国现阶段农民所面临的公正对待方面问题的现状难以有一个全面和清晰的把握，很容易陷入这样或那样的偏颇境地。
实际上，如果综合地以公正所包括的基本需求的保证、机会平等、按照贡献进行分配（收入的初次分配）以及社会调剂这样几项基本规则作为分析视角，那么便可对中国农民有关公正对待方面的具体处境能有一个大致全面的了解。
第一，在基本需求的保证方面。
应当承认，经过20多年的改革开放，中国农村社会获得了历史性的发展：粮食产量在1998年达到了创记录的51229.5万吨，2000年也保持在46217.5万吨；[1]农村家庭平均每人纯收入由1978年的133.6元增加到2000年的2253.42元；农村中的绝对贫困人口由1979年的2.2亿人降至2002年的3000万人。中国农村就总体而言已经基本解决了中国农村社会最为基本的需求——温饱的问题。中国农村长期以来就存在着人地关系紧张的问题。2000年，中国农村人均经营耕地为1.98亩。但是，同以往有所不同的是，现在粮食的单位产量大幅增加，供农户的日常生活消费已经不成问题；再加上1997年前后开始的新一轮土地延包30年的政策，使得农民在一个相对来说比较长的时期对土地拥有使用权。这些，使得土地对于农民的基本来说，越来越具有了基本的“保障”作用。有关农民“种地养命，打工盖房子”的说法便是对现在土地此种功能的概括。这也就意味着在粮价不断波动的市场经济中，农民在最为基本的生存底线上具有了一定的抗风险的能力，能够比较长的时期里维持简单的生产和再生产，从而为维护每个农民基本的“人的种属尊严”确立一个起码的必要前提。
值得注意的是，目前对农村的贫困线定得过低。这在一定程度上掩盖了中国农村真实的绝对贫困状况。2000年，中国农村的贫困线为635元，而国际上通常认定的发展中国家贫困线是每天一美元或两美元。两者相距甚远。如果按照国际惯例，即便是按照每天一美元而且是按照购买力平价的标准来看，那么中国农村里的真实存在的绝对贫困人数显然也是要远远高于3000万人。
第二，在机会平等方面。
在改革开放之前，中国社会结构具有很强的身份属性。阶级身份、户籍身份、就业身份、所有制身份等等将人们区分为不同身份群体的次级社会制度，构成了一种弹性很低的社会结构体系。而且，当时的社会流动基本上是处在一种停滞的状态，城市和农村被严格的户籍制度人为地分成两个相互隔绝的板块。1978年以来，随着改革开放进程的推进，随着市场经济体制的逐渐建立，整个中国社会在机会平等方面获得了重大的进展。原来的身份系列开始瓦解，社会流动逐渐正常化和加速化；城乡之间原本相互隔绝的板块被打通，城市化程度明显提高，城市化水平由1978年的17.92%上升到2000年的36.22%；人们越来越看重起点的平等而不是最终结果的相似，机会平等、公平竞争的规则愈益为中国民众所广泛认同。
从某种意义上讲，机会平等对于中国农民的意义更为重大。扶农、重农固然十分重要，但从根本上来看，解决农民问题的关键在于非农化。“一般地，农民转化为非农民，从职业转移起步，农业剩余劳动力转移是农民非农民化的逻辑起点。”就非农化而言，虽然就地的非农化也不失为路径之一，但毕竟就地所容纳的人数十分有限。显然，非农化的主要途径当为城市化，换言之，城乡之间的社会流动对于农民来说至关重要。
中国农民向非农化领域的流动有着一种明显的反差现象：一方面，农民有着强烈的非农化的冲动。按照世界平均的农业生产率大致计算，我国的种植业最多只需要4000万到5000万人。所以，大量的农村人口必然会卷入非农化的过程。现在全国有8000万人以上的民工，而且在未来5到10年左右的时间内，每年需向城镇和非农产业转出1500万到2000万农村剩余劳动力，10年内农村剩余劳动力转出的总规模需要达到1.5亿—2亿人才行。另一方面，在非农化过程中，却仍旧存在着大量的基于原有“身份”的社会歧视和种种限制，从而严重地妨碍了非农化进程。
从政府层面上看，对于来自城市和农村的劳动者有时会不由自主地流露出一种有所区别的对待政策。比如，“农村流动人口在城市劳动力市场中是处于政策劣势的，并且这种政策上的劣势可能还会持续相当长一段时期而得不到改善。”某些白领行业和管理行业不允许流动人口进入，而且在流动人口和市民并存的行业中两者存在着一种不平等的竞争。再比如，在政府的正式用语当中，将城市中失去工作岗位的人称作“失业者”或是“下岗人员”，而将农村中实际失去工作岗位的人称作“剩余劳动力”。本来，这两个称谓没有什么差别。但是，将之同时使用并分别固定地指称不同的人群，则明显地反映出了政府有所区别的态度。试想一下，在具体的称谓方面，来自农村的劳动力都享受不到最起码的“国民待遇”，那又怎么可能在具体的政策上得到平等的对待。“失业者”或“下岗人员”的称谓，暗含着这样的意思：即按照国际上通行的惯例，政府有责任、有义务帮助他们寻找工作机会，而且，在“失业”、“下岗”期间，政府有责任负担其必要的生活费用。但是，“剩余劳动力”则意味着“多余的劳动力”，而不是“失业者”。因此，政府没有特别的责任和义务具体地安排其就业，也没有义务筹措其日常的生活费用。政府层面上的厚此薄彼，于此可见一斑。在具体的工作环境以及城市生活的层面上，来自农村的流动人口更是倍受歧视。这些进城的农村人口在我国社会身份体系中仍是农民，没有被国家认可为城市化人口，与仍然滞留在农村的人没有什么区别，因此享受不到国家给予市民的各种福利待遇。农民工的工作条件是比较差的，他们往往从事一些低级的工种，劳动强度大，工资偏低，10多年来基本停留在400—500元的水平上，[10]而且其基本的劳动权益往往得不到必要的保障，工资被拖欠的现象经常发生，城市大部分的用人单位对于来自农村的打工者均不交纳社会保险费用。北京零点市场调查与分析公司对于北京市来自安徽省的农村流动人口的“安徽村”的一项调查，比较综合地说明了农村流动人口在城市中的职业和生活状况（见表1）。另外，在城市生活中，农村的流动人口往往受到市民的歧视，他们处在一种边缘化的状态，而很难进入城市生活的主流，因而经常是集中而居，尽量同市民的生活圈分割开来。
第三，在收入的初次分配（按照贡献进行分配）方面。
公正的分配规则应当是按照贡献进行分配，即按照劳动投入的数量、质量，按照资金、技术以及管理等生产要素来进行收入的初次分配。对于现有的社会资源如何进行分配，最直接地体现了公正规则的兑现程度。应当承认，同改革开放以前相比，中国农民在按贡献分配方面获得了重要的进展。由于分配同自身的切身利益直接结合在一起，由于分配同自身的劳动经营状况直接挂钩，因而中国农民在收入初次方面的公正程度大为提高，一举改变了改革开放以前的那种平均主义式的分配方式。然而，对中国农民来说，旧的分配不公问题解决了，新的分配不公问题却出现了。其一，从劳动的投入来看，相对其他国家而言，中国农民在极为有限的人均耕地中的劳动投入量是很大的。但是，国家对于农业的实际补贴微乎其微，“国家财政支农支出占总支出比重年际间忽高忽低，起伏不定，未能形成一条稳定的轨迹。”[11]再加上粮食价格近年来不断走低，从1997年—2000年粮食的市场价格下降了40%。[12]所以，农民从种植业中所获甚少。其二，从生产要素的投入来看，农民缺乏资金、技术，对土地只有使用权而且人均耕地极少，所以，中国农民很难谈得上在这方面得到多少回报。除此以外，中国农民所拥有的往往只是劳动力本身了。但是，在中国社会，不仅是农村存在着大量的“富裕”劳动力，就是城市也同样存在这一问题。于是，中国农民的充分就业问题难以得到顺利的解决，进而按贡献分配的公正规则也难以充分的兑现。
更为严重的是，中国农民的负担尤其是额外负担过重。就总体而言，目前中国农民的日常生活只能维持在一个简单的生产和再生产的水准。1999年，农民的人均纯收入是2210元，而家庭经营费用支出是599.72元，购置生产性固定资产是57.63元，生活消费支出是1577.42元，这几项支出相加为2234.77元，已经超出了纯收入总额。[13]而且，同城市中的就业者相比，农村中的就业者没有社会保险一说，因而无形中又少了一块收入，并导致很脆弱的抗风险能力。就是在这样的一种情形之下，农民交纳的各种费用的增长幅度远远高于人均纯收入的增长幅度。1985年农民所交纳的“正税”（农业各税）为42.05亿元，到2000年这一数字上升到465.31亿元，增长了11倍；而农民的人均纯收入1985年为396.6元，2000年为2253.42元，只增长了5.67倍。[14]在国家的“正税”之外，农民还要交纳许多额外的费用，如各种各样集资甚至包括农网改造的费用其数目总额往往要超过国家的“正税”。据有关部门统计，1997年农民承担的“提留”、“统筹”、“以资代劳”等费用，全国人均约为180元，占上年人均收入的10%以上，占农民现金收入的16%，已远远超过“上年人均收入5%”的最高限。除此而外，农民负担还来自请客送礼、中小学乱收费、看病乱收费及高价电费等。[15]实际上，这是一种超经济剥夺的现象。现在，本应由国家承担的农村义务教育实际上是由农民在负担；庞大的基层政权的运转费用大部分也是由农民在承担。虽然国家三令五申规定农民交纳的各种费用不能超过纯收入的5%，而且农村状况统计数字的水分经层层过滤，到了国家统计局这一层所公布的数字真实度大为提高。但农民交纳各种费用是按乡村的统计数据（初次统计数据）为准。这种统计的水分较大，据保守的估计，其水分在20%以上。所以，农民免不了在实际中多交各种税费。在城市，居民交纳所得税是有起点条件的，即有收入且每月收入超过800元人民币者。但在农村，不管收入多少，不管老幼皆要交纳各种税费。这显然很不合理。再者，农民在一些同样的日常生活必需项目的开支中，有时要比城市居民高得多。比如，城市居民用电是每度0.4元左右，而农村居民用电则往往是每度0.8元左右，无形当中又多增加了一部分额外负担。
由上可见，中国农民在收入分配领域往往是处在一种不公的境地，即：该得到的往往没有得到，不改拿走的却被拿走了不少。
第四，在社会调剂方面。
社会调剂的主要内容是，立足于社会的整体利益，国家对于初次分配后的利益格局进行一些必要的调整。其目的在于使社会成员普遍地不断得到由发展所带来的收益，进而不断地增进社会的整合性和合作性，不断地提升使社会发展的质量。就总体而言，农民是一个庞大的弱势群体，其基本的权益和社会地位本应靠社会调剂来维护和提升。但是，不能否认的是，国家在这方面的相关做法还没有到位。这主要表现在两个方面：其一，对于农民基本权益的维护还很不够。有学者指出，公民权是一个潜在的独一无二的资源，尤其是对于哪些缺少其它种类资源的人来说，这一问题更加突出。[16]以此反观中国农民的现状，很有些实际的意义，至少提醒我们应当多关注农民的基本权益问题。比如，劳动权是农民基础性的权利，但是《中华人民共和国劳动法》规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”显然，大部分在农村中耕种土地的劳动者被排除在《劳动法》之外，相应地，农村大部分劳动者劳动的基本权利也就无从保护了。再如，农村居民缺乏基本的社会保障。本来，社会保障一个重要的特征就在于它对于全体国民的普惠性和一致性。但是，现在城市和农村的社会保障制度的建立分为两个板块，国家的劳动与社会保障部的工作重心是在城市而不包括农村居民，厚此薄彼现象十分明显，致使农村社会保障制度的建立严重滞后，中国农民缺乏有效的社会安全网，难以应对人生及市场经济的风险因素。从某种意义上讲，现在中国农村的社会保障制度还不如“人民公社”时期。另外，中国农民还缺乏表意的基本渠道。其二，对于改革过程中农民所付出的代价没有予以应有的补偿，对于农民以往所做出的贡献缺乏追加性的回报。改革意味着社会利益结构的调整，在改革过程中会有一些社会群体在利益方面出现某些损失，付出一些代价。因此，国家应当基于社会的整体利益，从获益比较多的社会群体那里截取一块利益对代价较大的一方予以必要的补偿。在中国现实的改革过程中，农民所付出的代价应当说是比较大的，其收入增长的空间十分有限，其就业机会比城市居民少得多，其耕地面积在不断地缩小，其来自于国家的福利待遇微乎其微，其居住地遭受到工业化过程中严重的环境污染，等等。但是，目前国家对于农民的这些代价并没有予以应有的补偿。另外，从代际公正的角度来看，农民对于中国现代化事业的贡献度同社会应有的回报度不成比例。据统计，从1952—1986年，国家通过价格“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上收缴的农业税1044.38亿元，34年间国家共从农业抽走了6868.12亿元的资金。[17]很难想象没有农村的支撑，中国的现代化建设会有今天的局面。但是，现在国家对于农民的这种历史贡献几乎没有补偿性的回报。这严重地违背了代际之间应当具有的公正准则。
二、农民公正对待问题之基本特征
中国社会正处在急剧转型的时期。新旧体制的多种因素交织在一起，新的现代化因素和市场经济因素已经出现并日趋增多，同时原有的许多传统的和旧体制的因素依然存在，二元经济结构仍然十分明显，而且还出现了一些既不属于新的也不属于旧的“变异”因素。复杂的社会背景，使得中国农民所面临的公正方面的处境呈现出以下几项基本的特征：
第一，农村现行的土地制度对于保证中国农民的公正底线具有至关重要的意义。
我国农村现行的土地基本制度是土地的集体所有制（由法律规定的属于国家所有的除外），土地由农户承包经营。农户对于土地没有所有权，只有比较长时期的使用权。如果从农业的现代化、产业化的角度来看待农村现行的土地制度，显然可以从中找出许多重大的弊端。比如，土地产权极为模糊，产权界定严重不清；现行土地制度中对人地均分原则的坚持使农地经营趋于分散化，规模趋于小型化，难以产生规模效益；农地制度改革和国家其他社会经济制度改革不配套、缺乏整体协调性也影响到农地的有效利用。[18]
这种土地制度存在着严重的弊端，而且，同时又由于中国农民的人均耕地非常少，只有1.98亩（2000年）。尽管依靠高附加值农产品的种植，在以现有规模的土地大幅度地提高产值，仍然有很大的空间，但是，这对于绝大多数素质不高的农民来说并不具有普遍的意义，至少在一个很长的时期内是这样的。所以，中国农民如果只是依靠耕种现有的土地，那么其增收的潜力已经十分有限。实际上，农民的“兼业化”收入在其总收入中所占的比重越来越大。这是一种趋势。例如，2000年，农民人均纯收入为2253元，其中来自第二产业的收入为598.28元，来自第三产业的收入为395.21元，来自非生产性纯收入为123.84元。[19]
尽管如此，但是，中国农民对于土地的依赖程度并没有减小。究其原因，我们可以发现，农村现行土地制度增产增收的功能虽然在减弱，但是却越来越具有了生存保障的功能。这种土地制度“主要在于社区集体在拥有所有权的收益的同时，必须向社区成员提供生老病死的基本生存保障和教育治安等基本公共品。”[20]农民在享受不到社会保障的情形之下，在遭到城市社区种种的排斥和歧视的情形之下，为了寻求抵抗可能的市场、社会、人生诸方面的风险因素，土地便成了最为踏实、可靠的生存保障，成为公正底线的保证。所以，土地对于绝大多数中国农民来说是至关重要的，甚至是第一位的。正是从这个意义上讲，现在的中国农民依然保留了同以往相似的特性，奉行“安全第一”的原则，即：“由于生活在接近生存线的边缘，受制于气候的变化莫测和别人的盘剥，农民家庭对于传统的新古典主义经济学的收益最大化，几乎没有进行计算的机会。典型的情况是，农民耕种者力图避免的是可能毁灭自己的歉收，并不想通过毛线而获得大成功、发横财。用决策的语言说，他的行为是不冒风险的；他要尽量缩小最大损失的主观概率。”[21]也正是从这个意义上讲，农民同现在城市的许多贫困人口相比还具有某些优越性，至少最后还有必需的生活资料可以维持简单的生存。
第二，农民的自致性取向往往会陷入复杂的困境。
同其他社会群体相比，农民这一社会群体所拥有的社会资源最为薄弱，“先赋性”的优势几乎谈不上，所以，在其生存和发展的过程中，尤其是在被卷入的城市化过程中，中国农民表现出一种明显的自致性。
但是，农民的这种自致性取向还不是一种完整意义上的自致性，在某种意义上讲是一种被动的、软弱的甚至是无奈的自致性，因而必定会面临着十分复杂的困境。这主要表现在：其一，获益边界的狭窄性。在现实社会中，中国农民自致性的获益及发展空间往往有着特定的“边界”，即：经常地被限定在同其他社会群体形不成“争利”的部位，或是其他社会群体不屑从事的行当，或是其他社会群体尚未察觉到是能够“赢利”的事情。例如，“在80年代的经济发展中，虽然不能排除价格的因素，但农业劳动生产率的惊人提高则是主要推动力。……其后，农业完成了其暂时的火车头的作用，回到了常规增长的轨道。”[22]80年代初，中国农民之所以获益很大，其主要原因就在于当时农民赖以发展的行当、地域主要是在农业、乡镇企业和农村区域，而且其他社会群体的利益意识、市场意识尚未形成。农民一旦越过此边界，形成与其他社会群体“争利”的态势，那么，种种歧视、限制及“打压”便会相继而来。其二，城市中来自农村的流动人口的自致性要面对城市居民某些先赋性的困扰，相互的竞争明显地表现出一种不公平的状态。农民一旦进城，原来的社会网络已经没有多少实际功效了，而只能靠自己，只能采取自致性的行为取向。当一方以自致性为主，而另一方具有一些先赋性的优势时，那么两者之间的竞争不可能是公平的。城市中的流动人口有着诸多的限制，如流动（迁徙）自由的限制、居住的限制、某些行当准入资格的限制，甚至就是干同样的工作，在工资待遇以及福利等方面也存在着许许多多的限制。尤其是在中国社会的市场经济体制还很不完善，必要的规则体系还没有建立起来的情况之下，对于来自农村的流动人口有失公平的做法就更难以避免。例如，一项有关北京农民工的调查显示，农民工在就业方面面临着许多歧视，一是从事个体经营，办经营执照不容易；二是从事经营，常常被驱赶、罚款，有的管理人员拿经营的货物不给钱；三是没有北京户口，不可能从银行获得贷款。[23]其三，农村流动人口由于文化素质相对不高，因而即便是在相对公平的竞争环境里也往往处于不利的位置。长期以来，中国城乡二元社会的分割，致使农村居民所接受的教育水平要明显地低于城市居民。因此，同城市居民相比，农村的流动人口缺乏一个起码的平等竞争的起点，进而其自致性的取向和行为也就必然难以得到一个相对满意的结果。第三，地位分化程度甚于职业分化程度。
社会结构的分化是现代化的一项重要内容。彼特·布劳认为，社会成员的特征如果按照类别参数如职业、住地、工作地、声望、权力等来分类，它们就被定义为群体；如果按照等级参数来分类，它们就被定义为地位。社会结构分化有两种一般形式，一是异质性，二是不平等性。异质性是水平分化，指人口在由类别参数所表示的各群体之间的分布。不平等是垂直分布，指由等级参数所表示的地位分布。[24]大致可以用这种观点来分析中国农村的社会分化问题。
就现阶段中国农村的社会分化而言，最为重要的一是职业分化，二是地位分化（不平等）。
从1978年到现在，中国农村的职业分化十分明显，已经分化为8个阶层：农业劳动者阶层，农民工阶层，雇工阶层，农民知识分子阶层，个体劳动者和个体工商户阶层，私营企业主阶层，乡镇企业管理者阶层，农村管理者阶层。[25]应当指出的是，中国现阶段农村的职业分化只能说是刚开始不久，这8个阶层也只能说是一个雏形，还远远没有定型。比如，这些阶层之间的边界还不是很明确，各种各样的兼业化现象是比较明显的。
与职业分化形成鲜明对照的是，中国农村的地位分化程度过高，不平等现象十分严重。这主要表现在：其一，城乡之间的不平等程度增大。从近几年的具体数据看，1998年—2000年中国城镇居民人均收入分别为5458元、5888元和6316元；而农村居民人均收入分别为2162元、2210元和2253元。城镇居民人均收入分别是农村居民人均收入的2.52倍、2.66倍和2.80倍。这是一般的统计状况。如果再进一步的具体化，情况要严重得多。根据国家统计局的分析，如果扣除农民用于生产的费用，再把城镇居民享受的一些福利也考虑进来，那么差距就更大。据粗略测算，若按可支配收入计算，城乡差距为3：1。若考虑城市居民的各种福利性补贴，差距将进一步拉大到5-6：1。[26]按照国际一般的情况，当经济发展水平在人均国民生产总值800—1000美元阶段，城镇居民的人均收入收入大体上是农村居民人均收入的1.7倍。显然，中国的这一比例远远高于其他国家，差不多居世界之首，并且呈现出不断增大的趋势。其二，农村内部不平等程度迅速提高，已经到了比较严重的地步。如果用分户数据来测算，1998年、1999年农民人均纯收入的基尼系数分别为0.3309和0.3397。1999年农村住户调查数据则反映出农民人均购买力的基尼系数高达0.4541，如果进一步考虑其他金融资产和房产的差异，不平等程度将更大。[27]
第四，弱势地位很有可能会进一步加深。
无疑，同其他社会群体相比，中国农民就总体而言是一个庞大的弱势群体，而且更为严重的是，由于以下一些压力的存在，中国农民的弱势地位很有可能会进一步的加重：其一，农村财政的“空心化”。对于维持和保证农村社会的正常运转和发展来说，农村财政是至关重要的。虽然这些年国家的财政收入增长幅度比较大，但是，农村的财政却呈现出一种“空心化”的状态。1998年，农业部对10个省区的调查显示，乡、村两级高额负债是普遍的，乡级平均负债400万元，村级平均负债20万元。[28]有的乡村，高额负债状况更为严重。例如，湖北省监利县的棋盘乡，1999年乡级债务937万元，4个管理区债务2251万元，25个村债务2251万元。[29]全国约有三分之二的乡镇不能正常发工资，有的欠一个月，有的欠一年，相当多的乡镇还在发1992年标准的工资。[30]在这样的情况下，农村的基础设施建设如水利建设、农田保护、村镇建设、道路建设、农村电网改造等等，以及公益事业的建设如拥军优抚、计划生育、妇幼保健、教育达标等等，都会深受影响。显然，仅仅靠基层政权来改善农民的处境是不现实的。其二，加入WTO所产生的压力。中国已经加入WTO，这对中国的农业来说，在一定的时期之内显然是形成了某种的压力。尤其是在那些市场化程度比较高的农村区域以及生产某些重要的农产品种类如水稻、棉花、大豆等等的区域，这种压力更为明显。随着农产品进口量的增大，中国一些重要农产品的价格会走低，这无疑会对相当数量的农民的收入产生明显的负面影响。其三，二元经济结构的影响。长期以来，“二元经济结构”一直是我国经济发展的主要特征，城市经济与农村经济之间虽有各种联系，而且在改革开放之后这些联系还呈现出日益密切之势，但至今仍没有从根本上改变“两个经济单元、两种发展水平”的格局。毫无疑问，由于城市是工业、金融业、房地产业和科学技术的集中地，所以，城市的发展速度肯定要远远高于农村。因此，在一个时期里，城乡之间的差距还会拉大。
三、改善农民公正状况的对策
中国农民在公正方面的不利处境，对于中国社会的正常运行和健康发展不可避免地会产生多方面的负面影响。这主要表现在：
首先，背离了社会发展的基本宗旨。社会发展的基本目的在于不断满足全体社会成员的基本需求，维护全体社会成员的基本尊严，不断提升全体社会成员的生活质量。一个只是由少数人受益的社会不是一个公正的、健康的社会，一个贫富分化过于悬殊的社会必定是一个病态的、畸形化的社会。8亿多农民的基本生活如果长期处在弱势状态之中而得不到明显改善的话，那么，我们就不能说中国社会得到了真正的发展。
其次，压抑了中国农民的原创力。对于农民种种不公平的对待，使得多数农民缺少最为基本的发展机会和发展能力，使得他们仍然在为满足最基本的生存需求而劳作，以维持简单的生产和再生产。农民发展的空间受到了严重的限制，其劳动积极性和原创性受到了严重的压抑。“不发达或者说贫穷，是农民负担过重的根源。贫穷与农民负担是一对双生子。越穷，农民负担越重；农民负担越重，则越穷。”[31]同样的道理，农民越穷，越容易受到社会的种种限制和歧视，而越受到限制和歧视，农民就越穷。在这样的情形之下，中国最为庞大的社会群体——农民所蕴藏的创造潜能难以得到有效的释放。正是从这个意义上讲，中国社会发展的推动力量被严重地削弱。
再次，对于社会的稳定构成了一定的威胁。一方面，城市对于来自农村流动人口就业机会的种种限制，使得社会对于农村中大量的失业人口（“剩余劳动力”）更加难以消化。而“工作是人们生活的核心。不仅是因为世界上很多人依靠工作而生存，它还是人们融入社会、实现自我，以及为后代带来希望的手段。这使得工作成为社会和政治稳定的一个关键因素。”[32]显然，农村中大量失业人口的存在，对于社会的稳定十分不利。另一方面，由于城乡之间的差距在不断的扩大，农民的弱势地位在不断的加重，因而农民对于社会难以有一个积极的认同。虽然同城市居民相比，农民由于世代“皆穷”，而且居住与劳作方式相对封闭，因而目前许多农民对于自身在社会中所处的“弱势地位”的感受并不一定很深切。但是，随着农村开放程度的提高，随着社会信息覆盖面以及信息量的扩大，随着农村市场化、商品化程度的提高以及基层民主化进程的推进，中国农民的个性意识必定会增强，对于外部世界的了解程度也会提高，相应地，农民对于自身在社会中所处的弱势位置越来越会有一个深切的感受和清醒地认识。所以，如果农民的弱势地位如果不得以改善的话，那么，为数众多的中国农民对于社会就会有一种抵触的情绪，并有可能通过种种行为方式表现出来。比如，民工越来越体验到了“城乡收入差距和生活质量的差距，他们的先例开始变得失衡了，人类的尊严觉醒，驱使他们通过某种渠道寻找心里的平衡，然而社会留给他们的空间和所能提供的机会又毕竟是那么狭小和稀缺，以至于正常的方式很难满足其对有关价值和经济收入的要求，结果某些人在行为选择上就可能失控甚至铤而走险，而且他们的行为可能不仅仅局限于纯粹的经济收益目的，而可能体现具有表现性的意义。”[33]这对社会的正常运行是十分不利的。
最后，延缓了中国的现代化进程。从一定意义上讲，农民的前途只有一个，这就是非农化。但是，中国社会目前在自由迁徙方面对农民的限制、在农民进城后对其工作和生活方面的歧视，以及强化土地对于农民最低生存限度保障功能等做法，客观上是起了限制农民进城、让农民无法离开土地，进而将城市和农村继续分隔开来的作用。毫无疑问，这是在维护而不是消解中国已有的二元化的社会经济结构，直接阻碍着城市化的进程。这既不符合市场经济的规则，也不符合现代化的趋势。这是因为，市场化、城市化和较高速率的社会流动是现代社会的重要内容。市场化、城市化和社会流动水平的如何，往往反映了一个社会的现代化程度。我国现在第一产业中的从业人员占全部从业人员的比例已下降至50%以下，而城市人口占全部人口的比例却只有36%，两者的比例相距较远。这不能说是一种正常的现象。究其根源，很重要的一点便在于此。由于农民人数占全国总人数的64%，所以，农民的公正问题如果得不到解决，其弱势地位得不到改善的话，那么，整个中国社会的公正问题也就得不到解决，整个中国社会的发展进程也就得不到顺利的推进。况且，中国农民遭受了大面积的、时间过长的社会歧视，再不予以重视和解决，则更是错上加错。
社会公正固然不能脱离必要的物质条件而得以充分的实现。受生产力发展水平的限制，现在想要彻底解决农民的公正状况问题是不现实的。但是，问题在于，在目前中国现有的条件之下，只要予以重视，中国社会的公正程度仍有可能得以明显的提高，农民的公正状况尤其是基础层面的公正状况能够得到明显的改善。
就农民公正状况的改善而言，其对策涉及到社会、经济、政治、文化的方方面面。这里只是着重强调以下几点：
第一，确立起共享社会发展成果的基本理念。
恩格斯在《共产主义原理》一文中指出，应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况；”使“所有人共同享受大家创造出来的福利，”“使社会全体成员的才能得到全面的发展。”[34]社会成员共享社会发展的成果，既是现代社会文明的标志，也是现代化进程中的客观需要。当一个社会不具备必要的经济条件，这时如果强调“人人共享”的事情，那就说明这个社会的“大脑”出现了像是过于理想化甚至是幻觉化的问题。相反，如果一个社会具备了或部分具备了必要的条件，并且有着这一方面的要求，这时，却不将共享问题予以实施或部分地予以实施，那就说明这个社会的运行机制出现了问题。
反思这些年的一些做法，我们在考虑改革与发展的问题时，往往容易走入一个误区，也就是过多地考虑社会成员尤其是农民的承受力。这种做法是很不全面的，过于功利化，立足点有问题。在某个特殊的时期，这种立足点还有一定的策略意义，但无论如何不应当长久。我们应当想方设法地多考虑如何使社会成员包括农民普遍受益、共同享受社会发展成果的问题。不能总是立足于让社会成员承受些什么，而是应当立足于让民众尤其是农民不断地获得些什么，况且，还存在着一个对农民以往所付出代价进行补偿的问题。从经济发展获得成功的国家和地区的经验来看，在人均国民生产总值超过300美元之后，即开始转向保护农业，在人均国民生产总值达到1000美元时，基本上完成了政策转变。[35]改革开放20多年了，我们现在应当想方设法让广大的农民普遍地享受到社会发展的成果，而且，国家已经初步具备了这个能力。比如说，2001年的税收是16000多个亿，而农民所交的各种税费加起来也不过1000亿左右。即便是全部免掉，用中央财政冲抵，这对社会的正常运转也不会造成多大的影响。相反，农民却可以得到休养生息，直接享受到社会发展的成果，并且还可以培育出发展的巨大推动力量。
第二，使农民得到基本的公正对待。
在中国现阶段，农民面临的最为重要的也是最为基本的公正对待是什么？显然，应当是消除身份的歧视，享受同城市居民一样的生活及工作方面的对待。同是中华人民共和国的公民，却被认为地分为两种身份体系，而且其中的大部分人就因为生长在农村而无法享受到最为基本的“国民待遇”。这种现象无论从哪个角度都是说不通的，必须予以改变。由于非农化（其中主要是城市化）是解决农民问题生存与发展的主要途径，是农民在现代化进程中所面临的最大问题，所以，自主迁徙、自主择业、公平的竞争就应当成为农民在现实社会中所应拥有的基本权利，相应地，在城市当中的农村流动人口及其家人也不应受到任何这样或那样的社会歧视尤其是来自地方政府层面的政策歧视。这一问题如果得不到解决，其他一切同农民公正对待相关的问题无从谈起。扶贫解困，对农民来说固然可缓燃眉之急，但对非农化有所助益的消除身份歧视的作法更为重要和迫切。还有必要提及的是，现在已有必要修改《劳动法》，使农民的基本权利、基本权益能够在《劳动法》中得到体现和保护，从而使农民在法律上能够成为具有真正平等地位的劳动者。
第三，建立起农村基本的社会保障体系。
社会保障的目标是，立足于社会公正和社会安全的角度，通过社会救助、社会养老保险、医疗社会保险等多方面的制度来实现社会公正和社会安全，确保每个人有一个合理的生活水平。同社会经济发展相比，中国的社会保障制度的建立严重滞后。尤其需要注意的是，农村的社会保障又远远落后于城市。“农村实行家庭联产承包制后，以集体经济为依托的农村社会保障体系濒临瓦解，家庭和土地成为农村居民生活、医疗和养老的主要资源，农村社会保障水平显着下降。”[36]一直到现在，农村社会保障的建设仍然处在低水准、杂乱无章的状态之中。这种情形所产生的负面效应是多方面的。它不仅严重影响了广大农村居民的生活保障和生活质量问题，影响了计划生育政策的实施，造成了贫困现象的恶性循环，而且直接妨碍着农村土地制度的改革和城市化进程的推进，成为制约整个农村社会经济发展的瓶颈。因此，农村居民的社会保障问题已经不能继续无期限地拖延下去。对于农村社会保障的建立进行大力度的投入，已是势在必行之事。否则，问题将会越积越多，整个社会将为此付出更高的成本。另外，在建立农村的社会保障体系时，还应特别地注意将之同土地制度的改革结合起来。这是因为，目前中国农村的土地是将生产功能和保障功能融为一体，既妨碍了农村土地制度的改革，又阻碍了农村社会保障体系的建设。只有解决好农村的社会保障问题，才能妥善解决好农村的人地分离问题，进而才能谈得上大规模地实现非农化和城市化。所以，必须将社会保障体系的建设同土地制度的改革予以通盘考虑。
注释:
[1]国家统计局：《中国统计年鉴2001》，中国统计出版社2001年版，第380页。
国家统计局：《奋进的四十年》，中国统计出版社1989年版，第465页；国家统计局：《中国统计年鉴2001》，中国统计出版社2001年版，第323页。
国家统计局：《中国统计年鉴2001》，中国统计出版社2001年版，第374页。
郑杭生、李强、李路路等：《当代中国社会结构和社会关系研究》，首都示范大学出版社1997年版，第22页。
国家统计局：《中国统计年鉴2001》，中国统计出版社2001年版，第91页。
邹农俭：《苏南农民非农民化研究》，人民出版社2000年版，第60页。
邓道勇：《就业岗位正成稀缺资源》，《中国经济时报》2001年4月15日第1版。
蔡纺：《中国人口流动方式与途径（1990—1999）》，社会科学文献出版社2001年版，第276页。
王春光：《中国农村社会变迁》，云南人民出版社1996年版，第129页。
[10]陆学艺主编：《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社2002年版，第190页。
[11]陈吉元等：《21世纪中国农业与农村经济》，河南人民出版社2000年版，第213页。
[12]汝信、陆学艺等：《2001年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2001年版，第159页。
[13]国家统计局农村社会经济调查总队：《中国农村住户调查年鉴2000》，中国统计出版社2000年版，第193页。
[14]国家统计局：《中国统计年鉴2001》，中国统计出版社2001年版，第248、323页。
[15]陈吉元等：《21世纪中国农业与农村经济》，河南人民出版社2000年版，第215页。
[16]格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权：社会分层的理论》，关信平等译，浙江人民出版社1988年版，第103-104页。
[17]汝信、陆学艺等：《2001年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2001年版，第201页。
[18]钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究》，中国农业出版社1999年版，第5—8页。
[19]国家统计局：《中国统计年鉴2001》，中国统计出版社2001年版，第323页。
[20]温铁军：《中国农村基本经济制度研究》，中国经济出版社2000年版，第37页。
[21]詹姆斯·C·斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显等译，译林出版社2001年版，第5—6页。
[22]田岛俊雄：《中国农业的结构与变动》，李毅等译，经济科学出版社1998年版，第20页。
[23]崔传义：《适应农民进城调整城乡关系——对进京农民工问题的调查》，《中国党政干部论坛》2002年第6期。
[24]彼特·布劳：《不平等与异质性》，王春光译，中国社会科学出版社1991年版，第16—17页。
[25]陆学艺主编：《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社2002年版，第170—172页。
[26]国家统计局：《从基尼系数看贫富差距》，《中国国情国力》，2001年第1期。
[27]中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2000—2001年：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社2001年版，第214页。
[28]陆学艺：《我国农村存在问题的诊断和分析》，《中国党政干部论坛》2001年第4期。
[29]李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社2002年版，第73页。
[30]陆学艺、王春光：《为农村乡镇干部说几句话》，《中国党政干部论坛》2001年第10期。
[31]余红：《中国农民社会负担与农村社会发展研究》，社会活力财经大学出版社2000年版，第155页。
[32]国际劳工组织：《全球就业议程》，《劳工世界》2001年第2期。
[33]李成贵：《中国农业政策——理论框架与应用分析》，社会科学文献出版社1999年版，第37页。
[34]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第243页。
[35]毛育刚：《中国农业演变之探索》，社会科学文献出版社2001年版，第375页。
[36]中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2001—2002年：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社2002年版，第219页。
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