当前学术界讨论县乡村体制改革的时候，习惯于从外部设计制度，抽象地将县乡村体制改革问题看作自上而下体制改革的一个部分，甚至仅仅将县乡村体制改革看作向所谓“现代制度”变迁的一个步骤，满足于简单地照抄照搬发达国家的经验。这种自上而下，自外而内设计县乡村体制的研究，因为不考虑当前县乡村体制应该承担的实际功能，而不能为当前的县乡村体制改革提供有益的建议。
本文拟从县乡村体制在保持农村秩序中的基础作用出发，讨论县乡村体制设计的一个方向。
一、没有秩序的农村是不能忍受的
任何社会都需要有秩序，没有秩序的社会是不能忍受的，也是无法维持下去的。建立社会秩序的办法，可以粗略分为内生型和外生型。内生型即通过社会内部力量形成秩序，外生型即在社会内部不能建立秩序时，临驾于社会之上的外在力量来建立秩序，这个力量的最高形态是国家。
具体到当前的农村社会特别是村庄社区，村庄是否有序，对于农民的生产生活具有极其重大的影响。村庄有序的含义大致有五，即：获得经济的协作、保持社会道德、抵御地痞骚扰、一定程度上抗衡乡镇的过度提取和保持村庄领袖在主持村务时的公正与廉洁[1]。就当前农村的实际来说，尤其关键的村庄秩序是农民需要在生产上获得经济的协作，或者说农民需要获得廉价的公共物品。公共物品是指由私人提供不经济而市场又不会提供的那些物品，公共物品因其外部性，而使搭便车成为可能，市场不能克服这种外部性，就需要要么内生要么外生的力量来克服因公共物品外部性所产生的供给不足的问题。
中国传统社会公共物品的供给，主要依托于村庄内部的力量，尤其是宗族和乡绅的力量。传统社会是相对静止的社会，也是相对封闭的社会。生于斯长于斯的熟人社会，使得习惯具有力量，公意难以违抗。这也是涂尔干所说的机械团结的社会，腾尼斯所说的共同体社会，梅林所说的身份社会所共有的特征。费孝通先生认为，在一个变迁缓慢的社会中，名实分离的速度低于世代继替的速度，从而可以在名实不分的基础上保持秩序。同时，传统社会公共物品的供给要求相对较少，尤其是公共物品供给要求的变化较少，变化较少的公共物品供给要求会在一个长的时期内形成稳定的村庄内生制度。两者结合，中国传统农村社会，主要依托于内生力量而提供了数量不多但比较稳定的公共物品，尤其是村庄安全，少量的农业生产上的合作，从而保持了村庄生产生活的有序。
人民公社公共物品主要是依托外生行政力量来提供的。人民公社“三级所有、队为基础”的体制，将村庄整合进入国家自上而下行政体系的最基层环节，国家不仅依托人民公社体制从农村提取大量的经济资源，而且凭借自上而下的行政权力，建立了外生型的村庄秩序，尤其是利用农村劳动力修建了数量相当庞大的农田水利设施，从而大大改善了农业生产条件。人民公社建立起以生产队为基础的生产和分配单位，扩大了农业生产的组织规模，使农业生产乃至农民生活所需要公共物品的外部性内部化，从而极大地节省了以农户为单位的小农经济在达成公共物品供给所需要的谈判费用（交易费用）。
当前农村税费改革以后，仅仅从公共物品的供给筹资来看，按中央政策的办法主要有三，一是自上而下的政府投资，二是“一事一议”筹集资金，三是“谁受益谁投资”筹集资金。无论如何，自上而下的政府投资不可能满足农民对公共物品供给的需要，农村公共物品供给就需要依托于“一事一议”和“谁受益谁投资”所筹资金。
恰恰“一事一议”和“谁受益谁投资”需要以农民合作为前提，因为“一事一议”和“谁受益谁投资”事实上是一种内生型的建立村庄秩序的办法。问题是当前在市场经济条件下的农民是否具有合作能力和内生建立村庄秩序的能力。
曹锦清1998年在河南调查后得出结论说中国农民历来“善分不善合”。曹锦清先生的结论未免过于悲观，因为中国传统社会一直是小农经济的天下，但村庄秩序却是内生为主的，也就是说农民在村庄范围内还是具有合作能力的。这种合作能力有时候表现的还非常强大，如南方一些强宗大族的族田竟然占到可耕地面积的20%甚至50%以上，对于不孝敬父母的子女，村庄也有对付的办法（如宗族长老的劝告调解，将不孝子女游街示众，甚至将其乱石砸死）。北方村庄乃至联庄的保卫村庄安全的自卫组织也一直存在。
不过，曹锦清先生所提农民“善分不善合”的问题，却正合并手且会越来越合乎当前中国农村的实际。经过20世纪近100年革命运动的冲击，中国传统文化的根和传统组织的基础全被破坏，费孝通先生描绘传统社会的“礼治秩序”在当前绝大多数中国农村了无踪影。最近20年市场经济对农村的渗透，更是彻底破坏了传统村庄秩序赖以存在的根基。市场经济一方面打破了村庄的封闭状况，农民的生活世界不再局限于村庄范围，农民还可以流出村庄，特别是农村精英流出村庄；一方面又加速了村庄的变迁，提出了各种新的村庄秩序的要求。市场经济还确立了金钱的霸权力量，打碎了传统道德得以存在的前提，依托市场经济进入农村的法律也使地方传统的合法性成为问题。其结果，中国农村越来越成“缺乏分层与缺失记忆”的社会，农民越来越成为原子化的农民。也就是说，农民合作的可能性越来越少，合作的成本越来越高，在这种条件下试图建立内生型的村庄秩序，实在大成问题。
非常糟糕的是我在农村税费改革后到农村调查的见闻处处印证了以上推论。2002年和2003年，我曾到安徽、江苏和湖北的农村调查，“一事一议”能够不依靠乡镇行政强制而进行下去的村，实在只是极少数，大多数税费改革后的村都不再进行这个费力不讨好的“一事一议”，原因一是村民开会讨论时因为利益分歧达不成一致，因此形不成决议，二是村民代表会议讨论通过“一事一议”方案后，部分村民拒绝交纳所需资金，由此引起连锁反应。而所谓“谁受益谁投资”的政策，在当前农村更是降低了农民的合作可能性。“谁受益谁投资”的核心是让农民依托市场或协作来解决生产生活中公共物品供给不足的问题，问题是，公共物品具有外部性，农民无法通过市场来获得这种公共物品，而协作的前提是农民有合作的能力。对于种水稻的农村地区来说，耕牛是必不可少的生产资料，一条耕牛约可以犁30-50亩耕地。以户均10亩耕地计算，一条耕牛约可以供3-5户使用，3-5户农户合养一条耕牛是最合算的事情了，但当前农村户均一条耕牛的情况是十分普遍的。我调查的一个村民小组，有50多户，约400亩耕地，人民公社时期仅有8条耕牛，现在则有近50条耕牛。不是现在养牛很容易，而是现在合养耕牛容易吵架扯皮。同样在种水稻的农村地区，农田水利是最为重要的公共物品，但农民很难为灌溉形成合作。在当前分户经营的土地制度下面，农户的田块十分分散，农田灌溉必须以合作为前提，若有人想搭便车，而没有内生外生的力量来阻止这种搭便车的行为，农田灌溉就不能进行。我2003年8月调查的一个村民小组，只需要亩平收10元钱到泵站抽水，就可以将全部农田灌溉一遍，稻谷也就可以成熟了。但有农民的农田在水渠边上，他们想搭便车，拒不出亩平10元的抽水费。结果钱收不上来，水抽不成，稻谷等着旱死。农民自己算帐说，因为这次没有抽成水，农田受旱，全部农田至少减产20%以上，有的农田基本绝收。按农民自己的说法，2003年算是风调雨顺的一年，却守在泵站边上眼看着到手的稻谷被旱死。
也有在农村税费改革后仍然较好地解决了公共物品供给筹资的地区。江西和福建那些宗族组织仍然在发挥作用的村庄，农民的合作能力仍然存在，虽然在公共物品建设中，人人都有搭便车的私心，却缺少搭便车的胆量。对全村人都有好处且经过大多数村民通过的公共物品筹资，很少有人敢拒绝出钱，因为很少有人敢在一个存在宗族组织讲求声誉面子的社会冒被众人指责的风险，即使有人要这样做，这样的人也被村庄看作另类，受到打压，而不会引起其他村民的效仿。还有一些解决了公共物品供给筹资的村庄，是依靠村中强人甚至地痞。这些强人乃至地痞在有人想搭便车而不愿出钱的时候，他们站出来用暴力相威胁，将村中的公共事务看作不愿出钱的农户不给自己面子，有意与自己过不去的私人事务。不愿出钱的农民迫于强人或地痞的势力，而勉强将钱出掉，一事一议或谁受益谁投资的事情，也就在这些村办成了。强人或地痞当然会不满足于仅仅为村民办公益事业，他们还会借自己可以压服村民的机会来谋取私人好处，这就是制造村庄内恶性案件的理由，这种事情在安徽北部、河南省和河北省尤其常见。
农村税费改革前，村庄公共物品供给依靠的是自上而下的行政强力，其典型是自上而下规定收取共同生产费及其他各种数不清的费用，大都是凭借行政强力来收取，这种凭借行政强力的收取费用的办法当然会有效，农村必要的公共物品特别是生产环节的农田灌溉大多有保障。但是，正如地痞凭借个人暴力为村庄公共物品筹资时会顺便为自己捞一把一样，乡村可以凭借行政强力筹资，就为乡村乱收费开了口子。正如今天所有人都看到了的，乡村成为加重农民负担、巨额村级债务、不良公共工程的罪魁祸首。也正是因为这一点，当前进行的农村税费改革不再允许乡村凭借行政强力收取任何费用，希望农民通过“一事一议”和“谁受益谁投资”来解决村庄公共物品供给的问题。
这样一来，农村公共物品供给就陷入一个不良循环，农民缺乏合作能力，因此不能内生提供公共物品→乡村凭行政强力干预为农民提供公共物品→乡村凭借行政强力为自己谋取私利→不允许乡村插手农村庄公共物品供给，由农民自己合作来解决公共物品供给问题→农民不能合作解决公共物品供给→乡村不能不插手村庄公共物品的供给。尤其重要的是，正是农民不能合作，才需要乡村组织插手村庄公共物品供给，而正是不能合作的农民缺乏抵制乡村组织凭借行政强力谋取私利的能力。在农民具有合作能力，村庄秩序可以内生的地区，不需要乡村组织插手农村公共物品的供给。乡村组织即使插手农村公共物品供给，也因为农民具有合作所产生的监督约束能力，而使乡村组织不敢借插手村庄公共物品供给来借取私利。
二、建立和维持农村秩序的前提
从今天中国农村的总体情况来看，大部分农村地区农民都处于“温饱有余、小康不足”的状况，传统的宗族宗教组织大都解体，农民内生合作能力极其贫弱，离开外生型的组织，村庄秩序难以达成，农民的生产生活现状难以维持下去。自上而下凭借行政强力的乡村组织就不得不介入到村庄秩序的建立中来。
因此，问题的关键就不应该是取消乡村组织甚至不是要削弱乡村组织，而是要约束乡村组织，不是要降低乡村组织的行政能力，而是要监督乡村组织行政能力的方向。当前缺乏合作能力的农村需要有强势的乡村组织，但这个强势的乡村组要受到有力的约束。
约束乡村组织的办法很多，其中一个已经屡次使用但屡次无效的办法是自上而下制定政策。强有力的乡村组织习惯于借建立村庄秩序来侵害农民利益，中央便一次又一次地颁布保护农民利益的政策，甚至法律。以农民负担为例，从1980年代未到2000年，仅中央一级减轻农民负担的文件就下发20多个，但农民负担的顽疾并没有从根本上缓解，不仅农民负担没有缓解，而且诸如村级债务恶性膨胀等不良行政事件层出不穷。无论中央下发什么样的文件，颁布什么样的政策，乡村都有办法作于已有利的应对和变通，最终将中央政策变成一纸空文。正是因为十多年减轻农民负担的政策没有起到实质性作用，中央才下决心在全国进行农村税费改革，取消三提五统，仅保留由财税部门征收的农业税和农业特产税（部分省市已取消）及两税附加，并不再允许以共同生产费等名义收取各种费用，对于村一级重要的公益事业，采取由村民“一事一议”的办法筹资，对于生产性的公共物品，采取“谁受益谁出资”的办法筹资（筹劳）。乡村两级除了由财税机关征取的两税两附加以外，不能再以任何名义向农民收取任何资金。这样一来，就终于堵死了乡村组织加重农民负担的口子（当然也不是所有地区的农村都已经堵死）。
这样堵死乡村组织向农民收费的口子，产生了一个意料之外的问题，即当农民由于缺乏内生合作能力而不能在公共物品供给中达成协议时，乡村组织无能为力。之前是凭借乡村组织以强势行政力量，向农民摊派用于村庄公共物品建设的费用，从而也就提供了农村基本的公共物品（最典型的是农田灌溉），现在，一方面是农民自己不能合作起来提供这些基本的公共物品，一方面乡村组织没有资格和能力来提供这些基本的公共物品。农村税费改革的目的是减轻农民负担，其结果却可能是，虽然乡村组织少向农民收了数十元的费，农民却因为基本公共物品供给不足而减少了数百元的实际收入。（前述例子中，每亩仅收10元用于灌溉农田，就可以避免平均达20%以上减产的例子。减产20%，即减少100多元纯收入）。税费改革的结果可能走向税费改革目的的反面。
税费改革约束乡村组织的办法，是一种典型的因为乡村组织行政作为可能产生负面结果（乡村组织利用行政作为来谋取私利）而不允许乡村组织行政作为的办法。这是一种消极的办法。另外一种自上而下约束乡村村组织的办法是众多的一票否决制，即只要乡村组织在某一件事情上出现问题，就以行政处分予以严厉惩罚。如此一来，乡村尤其是乡镇一级成为众所周知的高风险地带，乡镇行政负责人整天担惊受怕，心惊胆颤，乡村组织强势行政可能动辄得咎。这种情况下，乡村组织为了规避风险，而选择行政不作为，选择得过且过，应付了事。乡村组织的行政能力大为降低。
可见，当前农村税费改革（以及一票否决制度）用以约束乡村组织的办法，不仅监督约束了乡村组织行政能力的方向，而且直接降低了乡村组织的行政能力，乡村组织什么也不能做，什么也做不成。这当然是成问题的，是不能长此以往的。
第二种约束乡村组织的办法是自下而上地监督乡村组织行政行为。从目前的实践及学术界的讨论来，有两种自下而上监督约束乡村组织的办法可供选择，一是当前正在实践的村民自治制度，一是有学者提议建立的农民协会。先讨论村民自治制度。
村民自治制度已经实践十余年了，从村民自治制度的设计来看，村民自治制度是功能向内的制度，即村民自治是村民用以自我管理、自我监督、自我教育的制度，根据制度设计，村委会与乡镇政府的关系是被指导与指导关系。从村民自治制度运作的实践来看，除少数例外，村民自治并不能真正解决村庄内部的事务，尤其不能通过民主的办法来解决村庄内部的事务（理由如前讨论“一事一议”一样），仅靠村民自治，不能提供村庄秩序尤其是村庄公共物品的有效供给，因为村民自治制度缺乏对那些搭便车者的约束能力。一个人搭上便车，便人人要搭便车，民主决策的事情就无法执行下去，村庄秩序就面临危险。正是因此，村级组织这个时候往往有求于乡镇，将本来是村庄内部的事务交由乡镇处理，乡镇凭借自己的行政强力介入到村民自治事务中来。典型是借乡镇行政强力来收取“三提”费用。
必须依靠乡镇行政强力来解决村民自治所面对提供村庄秩序时能力不足困境的村级组织，不可能成为一个代表村民利益监督约束乡镇行政强力的组织。村级组织不仅不可能监督约束乡镇行政，而且很快就变成了乡镇行政的附庸。是的，村委会干部是由村民选举产生的，但这些被选举出来的村委会干部面对着高度组织起来掌握着优势经济社会政治乃至文化资源的乡镇和高度分散缺乏合作的村民时，除非这些被选举出来的村干部是人格非凡、能力出众、具有为民请命热情的特别人物，这些村干部都会倒向乡镇行政的怀抱。在农民高度分散的情况下，出现为民请命的非凡人物，只能是农村的异数而非常态，因此，村民自治并不能自下而上约束乡镇行政从而不能约束乡村组织。
再来讨论农民协会的可能性。农民协会与村民自治组织有相当的不同，即农民协会是一种政治性组织，是功能向外代表农民利益维护农民利益的组织，是与自上而下各级政府谈判并监督约束地方行政（主要指县乡行政，下同）的组织，从这个意义上看，农民协会有可能成为自下而上监督约束乡村组织的制度。
但是，正是因为农民协会功能向外，农民协会不应该也不可能同时成为一个经济的及社会性的组织，也就不能在建立村庄秩序方面提供有用的成果。换句话说，即使建立了农民协会，村庄秩序的保持和村庄公共物品的供给仍然要依赖于具有行政强力的乡村组织，这样一来，建立农民协会的结果是在当前乡村组织体系之外再建立起另一套组织体系。
如果另建一套组织体系就可以解决当前乡村行政强力借建立村庄秩序之机谋取私利的问题，则即使另建一套组织的成本是昂贵了些，也是值得的。问题是建立农民协会是否就可以解决对乡村组织及地方行政的监督约束问题。
显然，农民协会也是由人组成的，甚至是由农民选举产生的，问题是这个由农民选举出来与地方行政谈判的组织会如何行动，它真的可以有效监督约束地方行政，而不谋取自己的私利吗？它为什么会不谋取自己的私利？我们来考察农民协会的行动逻辑。
农民协会是由农民选举产生的，选举产生农民协会的目的是与地方行政谈判，及监督约束地方行政。农民协会是由农民选举产生的维护农民利益的组织，理论上应该站在农民一边为农民讲话，但农民协会与村委会一样，面对的是高度组织起来的地方行政和高度分散的农民个体，地方行政拥有政治经济社会乃至文化上的资源优势来收买农民协会为自己说话办事情，尤其是地方行政可能与农民协会达成向农民多收费（如果不是如农村税费改革一样明确规定乡村组织不能向农民收取任何费用的话），从而由地方行政来与农民协会分享。与村委会一样，面对高度组织起来的地方行政和高度分散的农民，除非农民协会领导人都是一些具有非凡品格的以为民请命为使命的特殊人物，这些农民协会的领导人不可能真正站在农民立场上为农民说话。正如前述，出现为民请命的非凡人物只是当前农村的非常态，以非常态来设计制度，这样的制度就靠不住。换句话说，只要地方行政具有强烈的通过介入村庄秩序来谋取私利的动机，由农民选举出来的农民协会并不能真正约束得住地方行政的强力行为。
之所以农民协会不能是经济社会组织，是因为如果农民协会承担了建立和维护村庄秩序，提供村庄公共物品的功能，农民协会立即就会陷入村级组织过去已经陷入的困境之中，最终，农民协会不过成为另一种类型的村级组织。
当村民自治及农民协会都不可能解决农村秩序内生获得的问题时，必须保持强势地方行政能力，并以此来维持处于转型期农村的秩序。地方行政尤其是乡村组织强势行政能力是建立和维持农村秩序的前提，削弱甚至取消地方行政（如乡镇行政）的政策或建议，是与当前中国农村的实际需要背道而驰的，因此是不能持续的。问题是我们必须想出监督约束地方行政尤其是乡村组织强势行政能力方向的办法。
三、地方行政的监督问题
从建立和维持农村秩序的角度，地方行政必须同时解决两个方面的问题，或达到两个方面的要求，即一方面地方行政尤其是乡村组织的行政能力必须保持在强势状态，一方面乡村组织不能凭借行政能力的强势状态来谋取私利。什么办法可以同时解决以上两个方面的问题或满足以上两个方面的要求？
一般来讲，约束强势地方行政的办法有三种，一是自上而下的办法，二是自下而上的办法，三是县乡民主的办法。自上而下的办法可以分为两种，一是通过政策来予约束。二是加大行政监察力度。
如前已述，试图通过自上而下制定细致政策（正反两个方面）来约束地方行政尤其是乡村组织谋私行为的办法，是行不通的，自下而上建立农民协会的办法和村民自治制度，因为高度分散的农民缺乏与高度组织起来的地方行政的谈判能力，而不能约束地方行政的谋私可能性。从当前中国行政体制的实践来看，自上而下加大行政监察力度也很难解决地方行政谋私的问题，原因是当前中国行政层级众多，地方各级行政之间事实上存在利益共谋，行政监察困难重重。
以下我们重点从县乡民主的角度来讨论对地方行政的监督问题。
乡镇一级的民主主要有两种方式，一是由农民直接选举乡镇行政首长，二是由农民选举人大代表，由人大代表选举乡镇行政首长并监督乡镇行政首长。
就乡镇行政首长直选来说，当前国内已有数例试点，如四川步云1998年直选乡长，深圳大鹏1999年直选镇长，湖北杨集2002年“两推一选”镇长及镇党委书记的试点，都是直选或带有直选的色彩。但就步云、大鹏和杨集三个乡镇本身的情况来看，其人口数都比较少，在1万人左右，与全国乡镇人口一般在5万左右的规模小了数倍。乡镇规模较大，选民相互之间不熟悉。不仅选民之间相互不熟悉，而且选民与乡镇长候选人之间也不熟悉。这种相互不熟悉的状况，就要求有组织性力量尤其是以选举为目的政治性组织介入进来，这在当前中国根本就没有可能性，因此，乡镇长直选就为黑金势力介入提供了可能。在缺乏有组织的竞争性力量的情况下，带有黑社会性质的力量是现成的组织起来的力量，这个带黑社会性质的力量只需要通过制造谣言抹黑他们所支持者的竞争对手，他们就可以稳操胜券。台湾乡镇长选举中，可以屡屡见到带黑社会性质的力量介入，谓之黑金政治，足以引起我们的警惕。
让人大代表竞争性选出，并强化当前乡镇人大的职能，是乡镇民主的第二种办法。人大代表的竞争性选举可以与村委会选举结合起来，这样的选举因为在带有半熟人社会性质的村庄一级进行，黑金势力难以介入，选举效果应不成问题。若由乡镇人大来选举乡镇行政首长，人大代表人数不多，乡镇行政首长候选人有充分的直接面对每个人大代表的机会，也就为乡镇人大比较有效地选举出乡镇行政首长提供了基础，也为乡镇人大比较有效地监督乡镇行政提供了基础。若赋予乡镇人大真正的财政预算权力和对乡镇重大事项的决策权，由农民通过竞争性办法选举出来，乡镇人大就有可能成为有效监督约束地方行政的力量，从而可能将地方行政强势与地方行政不谋私两者结合起来。
强化乡镇人大职能的办法也可能存有问题，择要有三，一是乡镇人大代表数量较少，一般40-50人，这就为乡镇行政首长候选人通过金钱和许诺收买人大代表提供了可能。在当前中国农村处于转型时期，农民内生合作能力严重不足的情况下，出现这种情况的可能性很大。二是人大职能的强化，必然强化乡镇一级的地方主义倾向，从而可能使自上而下行政体系的行政能力受到影响，一些重要的行政职能难以实现，如计划生育政策的执行。三是民主意味着讨价还价和协商妥协，强化乡镇人大职能，使乡镇人大内部，乡镇人大与乡镇行政之间讨价还价快速增多，这既有利于照顾平衡各方面利益，也可能延误行政决策和降低行政效率。
此外，强化乡镇人大职能，就意味着在所有乡镇权力结构中再做实乡镇人大一块，这一方面使乡镇一级权力结构大为复杂，乡镇一级权力运作的不确定性因素大为增加，一方面强化了乡镇一级在整个县乡村体系中的地位与作用，并使县乡村行政体系运作的不确定性因素大为增加。换句话说，强化乡镇人大职能的一个很可能的后果是大大增加了乡镇一级乃至整个县乡村行政体系的行政成本，降低了行政体系的效率。这与当前全国绝大多数农业型农村地区乡镇一级职能正在简化的趋势相违。
相对于乡镇行政首长直选来说，强化乡镇人大职能是较好的一个方案，但并不是唯一可供选择的方案，我们也认为不是最好的方案。
可供选择的另一个方案是农业型地区乡镇一级职能简化，机构简化，乡镇一级的主要职能就是保持较高效率地为农村提供必要的公共物品供给，从而为农民生产生活提供必须的秩序。具体来说，就是将农业型地区的乡镇改为县级行政的派出机构，由此一派出机构来负责建立和维持农村的秩序。
将乡镇政府改为县级行政的派出机构，这个派出机构可以称作乡公所（或者其他名字），乡镇一级既不需要设党委，也无需设政府和人大等各种班子，而可以由县级行政任命一个精简高效统一的乡公所班子，可以在乡镇一级设立党的总支，由总支书记兼任乡公所负责人，乡公所主要的职能是代表县级行政管理本乡镇的各项行政事务，尤其是维护乡村秩序，由县级行政任免，对县级行政负责，这样就可以大大弱化乡镇一级的实体地位，减少当前中国过于复杂的行政（尤其是政府）层次，同时使乡镇一级内部的权力结构简单明确，行政效率大为提高，行政成本大为减少。
这样一个权力结构简单行政效率很高的县级行政派出机构是具有建立和维持乡村秩序所要求的强势行政的能力，问题是这个县级派出机构强势行政能力是否会利用介入乡村秩序的机会来谋取私利，或者说乡公所强势行政能力能否受到有效的监督约束。
既然乡公所是县级派出机构，监督约束乡公所的力量就只能来自于县级行政。乡公所代表县级行政的意志在乡镇行使权力，为县级行政在乡镇建立和维持农村秩序，提供农民生产生活所必需的公共物品供给。如果县级行政本身不受到监督约束，则乡公所很可能成为县级行政借以谋私的工具。如果可能有效监督约束县级行政，县级行政再有效监督约束乡公所，则可能在保持乡公所强势行政能力的同时防止乡公所利用强势行政能力谋取私利，从而可能仅仅通过乡公所这个较为廉价（结构简单功能明确，行政成本就较低）的机构来同时满足建立和维持乡村秩序所必需的前述两个基本条件。
县级民主与乡镇民主同又不同。从直选的角度看，县乡两级的人口规模都大大超出了选民仅通过生活交往可以了解的范围，而必须有竞争性选举的因素加入进来，在缺乏专门服务于选举的政治性组织的情况下，县乡直选的操作难度很大，黑金势力的介入难以避免。因此，在我们看来，县级直选与乡镇直选一样，均非较优的选择。这是县级民主与乡镇民主同的方面。
县级民主与乡镇民主不同的方面最明显地表现在强化人大制度的后果上面。县一级在中国历史上一直是一级完整的政权，具有完整的机构和完备的职能，强化县级人大的职能，既不会产生强化乡镇人大可能产生的诸多问题，又可以有效监督约束县级行政的谋私倾向。
从与乡镇人大的比较来看，县级人大代表一般有数百人之多，公开及隐蔽贿赂人大代表十分困难，甚至没有可能；强化县级人大职能虽然会增加县级地方主义倾向，但县一级具备完整的各种组织结构，中央可以通过行政之外的力量如党组织、司法、审计等系统来克服这种地方主义倾向；县级人大现在即有常设机构，强化县级人大职能，并不会因此增设机构和增加行政成本。
强化县级人大的具体办法是赋予落实县级人大在县一级作为权力机关的实际地位，真正由县级人大选举监督县级行政首长，由县级人大掌握通过县级财政预算的权力和在重大事务中的决策权力，从而防止县级行政借设在乡镇派出机构的强势行政来谋取私利。
强化县级人大职能的一个前提是允许人大代表的竞争性选举，人大代表的竞争性选举可以与村委会选举结合地来，实行小选区制，即1-2个村委会（约3000人）选举一个县人大代表。小选区的办法容易将本乡本土的农民选为人大代表，这些由小选区选出来的人大代表再按乡镇行政建制组成人大代表团，这样，由竞争性选举产生的按乡镇建制组成的人大代表团就既可以参与对县级行政的监督约束，又可以参与对所在乡镇县级行政派出机构乡公所的监督约束，无论是乡公所为已谋私还是县级行政借乡公所的强势行政能力谋私，都由于县人大代表强有力的监督约束能力和敏税的利害感受能力，而得以防止建立强势地方行政能力又防止地方行政谋私倾向的两个目标，都可能因为强化县级人大的职能而达到。
四、结语
总结以上讨论，可以简单表述我们的意见
1．中国九亿农民必须生活在有秩序的社会之中，尤其与农民生产生活关系密切的农村公共物品供给必须得到保证。
2．有两种形成秩序的办法，一是行政嵌入，二是村庄内生。
3．目前绝大多数中国农村很难产生内生秩序。革命运动和市场经济的双重冲击，后发外生型现代化具有从经济和文化方面剥夺农民利益的本质特征，处于转型时期的九亿农民将长期处于“温饱有余，小康不足”的状况，使农民原子化倾向空前扩大，农民合作能力急剧降低，传统的以宗族宗教组织为载体形成的村庄内部合作和人民公社通过扩大组织规模降低组织交易费用形成的合作都不再存有，当前的农民成为中国历史上最“不善合”的农民。除少数例外，产生村庄内生秩序的基础十分薄弱，行政嵌入不可缺少。
4．也就是说，当前中国农村的状况需要有一个强势行政能力的地方行政，以介入乡村秩序的建立和维持上来，以为农民的生产生活提供必不可少的公共物品供给。当前学术界那些将农村所有问题都归结为地方行政过于强大的意见大成问题，那些主张削弱地方行政能力的意见，是值得商榷的。
没有强势地方行政，无法维持农村的秩序，但如当前所有人都已经看到的，不受约束的地方行政会借强势行政能力来谋取私利。
5．很多人期待通过村委会和农民协会来维护农民利益（权益），约束强势的地方行政的谋私倾向，这是不切实际的幻想。原子化的农民无法承载起诸如村委会和农民协会这一类通过内部民主产生的维护农民利益的组织，因为高度分散的农民与高度组织起来的地方行政掌握着完全不对称的资源，地方行政可以轻易收买由农民选举产生用以维持自己利益的村干部和农民协会领导人。
6．在村庄秩序无法内生，行政嵌入村庄秩序成为宿命，而村庄内部选举产生的组织也无法真正维护农民利益的情况下，唯一的办法是既保持一个具有强势能力的地方行政，同时又可以借体制内的力量来监督约束地方行政，以防止地方行政借强势行政能力掠夺农民谋取私利。
7．自上而下的体制内监督力量已经被20世纪80年代以来近20年的减轻农民负担的实践证明行之不通。可以指望的体制内的办法是县乡民主。
8．因为缺乏可以用于竞争性选举的政治性组织，县乡直选的可能后果是黑金势力的介入，县乡直选之路难以行得通。
9．强化县乡人大职能，尤其是强化县乡人大代表的竞争性选举，落实县乡人大对县乡行政领导人的选举权、监督权，对县乡财政和重大事项的决策权，是一种既合乎中国基层政治制度安排，又可以满足保持乡村秩序两个基本前提（要求）的较好的办法。
10．相对说来，强化县级人大的职能比强化乡镇人大职能好处更多，效果更大。一方面，县一级建制大都历史悠久，职能稳定，机构健全，一方面，县一级具有民主政治发展所需要的纵深空间。
11．如果可以通过强化县级人大的职能，来有效监督约束县级行政，则可以改当前乡镇政权为县级派出机构，乡镇一级不再设立党组织、政府、人大，政协等四大班子或五大班子，而仅设一个县级行政下派的乡公所，可以由乡镇党组织负责人兼任乡公所负责人。乡公所结构简单，职责明确，可以适应当前中国大多数农业型农村地区的实际需要[10]。
12．村庄层面保持村民自治制度。村民自治虽然既不能独立提供村庄内生秩序，又不能有效维护农民权益，但村民自治制度是目前村一级可能安排制度中最好的制度。村民自治制度可以与竞争性选举县级人大代表的制度结合起来，从而在村庄层面产生体制内的约束力量。
13．竞争性选举县级人大代表的制度可以采用小选区制，即一个选区只产生一个代表的办法，由同一乡镇选举产生的所有人大代表组成一个人大代表团，这个代表团在县级人大行使监督约束县级行政权力的同时，也监督约束本乡镇所在县级行政的下派机构乡公所的工作，从而防止乡公所谋利私利，督促乡公所为实现乡村秩序而强势行政。
14．简单地说，我们认为当前县乡村体制改革应从农村实际需要出发，建立强势地方行政能力，完善基层民主制度。具体目标用六个字概括即为“强县、弱乡、实村”。弱乡不是指弱化乡镇一级的行政职能，而是简化乡镇一级机构，变乡镇政府为县级派出机构。
15．“强县、弱乡、实体”的县乡村体制设计目标地区是占全国农村绝大多数的农业型地区。
注释:
[1]参加贺雪峰、仝志辉：“论村庄社会关联”，《中国社会科学》2002年第3期。
如小型灌溉设施，见黄宗智《长江三角洲小农家庭与经济发展》，中华书局2000年版。
曹锦清，《黄河边的中国》，上海文艺出版社2000年版。
李文治、江太新：《中国宗法宗族制和族田意义庄》，社会科学文献出版社2000年，第187—194页。
苏力：《阅读秩序》，山东教育出版社2000年版。
参见贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社2003年版。
贺雪峰、王习明：“农民负担的现状与症结”，《中国农史》2003年第2期。
参见徐勇主编：《“两推一选”书记镇长》，西北大学出版社2003年版。
参见贺雪峰：“半熟人社会与竞争性选举”，《中国农村研究》2001年卷，中国社会科学出版社2002年版。
[10]参见贺雪峰，董磊明：“农村乡镇建制：存废之间的思考”，《中国行政管理》2003年第6期。
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