新中国成立以来,农村社会救济作为一种调节农村收入、分配的手段,在缩小农村贫富差距,最大限度地满足农村社会公平起到了很好的调节作用,它包括农村自然灾害救济、农民生活保障救济(含农村五保户供养、农村贫困户救助)和农村基本社会福利救济(含农村教育、就医、文化和水电路、通讯住房等基本生存条件的供给)。但随着三农形势的日趋严峻和农村税费改革的全面推开,农村的社会、经济和生产力关系发生了重大改变,在规范和减轻农民负担的同时,也使农村的收入、分配格局发生了明显变化,农村进入后税费时期。这一时期是农村利益分化最明显、社会矛盾最突出、体制冲突最激烈的时刻,农村的各种矛盾相互交织,对现行的农村社会救济机制带来了严峻的挑战,农村社会救济面临前所未有的困难。
传统的城乡分割体制,使现行的农村救济体系本身就先天不足。新中国成立后,无论是在产业发展政策、资金扶持额度,还是在社会保障机制上,多是城市优先农村,城镇居民优先农村人口。作为制衡社会保障公平的社会救济机制,城市要比农村健全和完善。在城镇,对退休工人,发放退休金;对失业或下岗待业工人,在国家发放失业或下岗救济金的同时。地方政府还会出台各种优惠政策帮助他们重新上岗、就业;对没有经济收入,缺乏劳动能力和城镇孤寡残疾,国家有城镇居民最低生活保障金制度,为他们提供基本的生活保障;对工厂、企业因各种灾害所造成的损失,不是由国家财政兜底补贴,就是由国家银行贷款和国有保险行业垫资解决,将工厂、企业工人的经济损失降到最低。除此之外,城镇居民还可以享有一定的医疗、教育、住房等补贴政策。而农村,除了农民承包的土地作为他们的生活保障外,再没有其他社会福利保障。农民的子女上学、看病就医完全靠农民自己掏钱,农民的生老病死全靠几亩承包的薄田和膝下的子女。若农民有些积蓄或子女孝顺,在他年事已高或生病老死后尚有人照管,否则其情景十分凄惨。这主要是因为农村缺乏完善的农村社会救济机制,即使有,现在也仅仅只是体农村五保供养和困难户救助方面。但由于覆盖面窄,发放的救济金额也十分有限,与城镇相比,其差别十分明显。有资料显示:截止<?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />简单而盲目的乡镇机构改革,使本来就不健全的农村社会救济体系变得更加脆弱。缺乏相应完善的农村财政体系支撑的农村税费改革,似乎从一开始就注定了其改革的缺失性,其缺失之一就是带来乡村财力的匮乏,影响乡村机构的运转,于是就出现了所谓的拆庙赶和尚似的乡镇机构改革。改革者们打着减人、减资的旗号,实施一刀切的机构撤并和人员精减,使机构改革后乡镇管理职能与农村现实不相匹配,其结果是在某些方面,乡镇服务效能不仅没有提高,相反被进一步弱化。如服务农村和农民的农村社会救济功能。过去,农村社会救济一直是作为乡村的一个重要职能为农村和农民服务,但改革后,由于救济资金的缺乏,使农村社会救济无法顺利开展。农村税费改革前,乡村可以通过农村的三提五统来筹集农村社会救济资金,基本上能满足农村五保户供养和特困户的临时性救济,也可以通过农业税费的减免或返回,来帮助受灾农民度过灾荒时期和恢复灾后重建,而税费改革使这一筹资功能基本丧失。同时,乡村管理职能的转换,又使过去的县、乡、村三位一体的农村社会救济体系名存实亡,变成县市有钱有人,乡镇有人无钱,村组无钱无人。即县市级机构齐全——民政局牵头,资金充足——纳入财政预算;乡镇在民政办公室撤消后仅有一人留守或他人兼职,资金全靠上级拨付,没有主动权;而村组则更糟,是既无人管,又无资金。农民有时百元救济金往往要步行几十甚至上百里路程到乡镇政府办理手续,若能当时碰上办事的人员还好,否则有的要来回3到5趟,办事极不方便,农民为此怨声载道,苦不堪言。现在在农村,农村社会救济可以说更多的是一种被动的管理和迫于形势与政策压力下的临时性应付。当然,这种局面的造成,责任不完全在乡村,应该说更多的是改革设计的缺陷所形成的后遗症,即农村社会救济体系的崩溃和农村社会救济资金的匮乏。这就是农村税费改革后农村社会救济所面临的困境。虽然,这种困境的出现不能完全归结于农村税费改革,但它伴随着农村税费改革而产生,这不得不引起人们的重视与关注。因此,在农村税费改革不断深化的今天,如何正确处理好农民减负与保障农村社会救济资金的关系,处理好乡镇机构、人员精简与稳定和完善农村社会救济体系的关系,是农村税费改革中应值得人们深思的重大问题,因为它关系到农村经济的持续发展和农村社会的和谐稳定。
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