农民收入增长缓慢，被两任总理列为需要努力解决的主要问题，并成为社会各方面关注和讨论的热点，足见其严重程度和深远影响。然而值得注意的是，一方面，农民收入增幅的明显下滑，并非近期才出现的问题，而是已经持续了五、六年，另一方面，虽然政府近年来一直强调千方百计增加农民收入，也采取了一定的措施，包括一些长期对策和短期对策，但从实际情况来看，农民收入增长缓慢的问题不仅没有出现明显的转机，反而有不断加重之势。这就很需要深思，为什么已有的政策并没有能够取得令人满意的效果？今后应当如何采取对策才能真正取得实效？
导致农民收入增长放缓的两个主要因素
在实施改革开放政策之后的相当一段时期，由于两个方面的原因，农民收入的增长曾长期超过城市居民。一是在家庭联产承包责任制的推动下，农产品产量呈现大幅度增加，加之国家多次上调农产品收购价格，使得农民来自农业的收入大幅度增长。二是随着乡镇企业的迅猛发展及农民进城务工的增加，农民来自非农产业的收入也呈现快速增长。但进入上世纪90年代以后，一方面，随着农产品供求格局逐步从短缺发展为相对过剩，以及国际市场价格的制约，农产品价格不仅进一步上涨的空间逐渐消失，甚至呈现不断下降态势，导致农民来自农业的收入呈现下降。另一方面，农民来自于非农产业的收入增长也开始放缓。这是因为，改革开放初期，一般消费品特别是食品及轻纺产品等都处于短缺状态，商品只要生产出来，就不愁卖不出去。在这种市场环境下，乡镇企业获得了较快的发展。但随着一般加工业生产能力的大量过剩，市场竞争开始加剧，对企业技术、资金、管理、质量等要求越来越高，少数乡镇企业经受住了市场竞争的考验，走上规范发展和良性循环的轨道，但大部分却在竞争中被淘汰了。与此同时，由于市场上的空白点越来越少，新的乡镇企业的建立也变得越来越不容易。由于乡镇企业增长率下降，农民在乡镇企业的就业机会及来自于乡镇企业的工资性收入的增幅也相对下降。而在进城打工方面，随着国有企业改革改组的不断深入，城市下岗职工和失业的问题也越来越严重，许多城市实行了诸多限制农民工进城的措施，也使农民进城打工困难重重，收入增长放缓。
长期对策难解燃眉之急农民收入增长的放缓不仅影响了农村经济社会的发展和广大农民生活水平的提高，也制约着国家总体消费的增长和国民经济的良性循环，因此不仅引起农业部门专家的重视，也引起各宏观研究和决策部门专家的重视。根据各方面讨论的结果，提出的解决对策主要集中在两个方面：
一是调整农业结构。在大宗农产品大量过剩且价格已经超过国际水平的情况下，要想继续通过过去那种依靠增加农业产量和提高农产品价格的路子来提高农民收入显然是行不通了，出路只能是调整农业结构，也就是鼓励和引导农民少生产市场过剩的质次价低的农产品，多生产市场销路好的附加价值高的农产品。从我国的现实情况来看，通过调整农业结构促进农业现代化和提高农民收入水平的前景是十分广阔的。高附加值农产品不仅在中国市场有很好的前景，在国际市场也有很好的前景。比如说发展绿色蔬菜瓜果等，市场前景就十分广阔。现在蔬菜食品中的农药残留、肉蛋中的激素残留已经成为一个严重影响居民健康的大问题。消费者为了吃到健康的食品，是愿意付出更高的价格的。
二是促进农民向非农产业的转移，把农民变成非农民，减少农民数量，减轻农村和土地的人口压力。在我国现有的农业人口和土地资源情况下，仅仅依靠农业是无论如何无法完成提高农民收入和农村现代化任务的。长期的和根本的出路，只能是把农民变成非农民。
只有把农业潜在富余劳动力从土地上转移出来，才能减轻土地的压力，才能提高农业的劳动生产率。
同时，转移出来的农民，才能有更高的收入。这不仅符合发展中国家现代化过程的一般规律，也符合我国的实际情况。改革以来，我国农村人口向非农产业转移的步伐明显加快，也取得了很大的成就，成为推动整体经济快速增长的一个重要因素。但是，直到目前，我国农村人口还占整个人口比重的60％以上，农业的边际生产力大大低于非农产业。推动农业人口向非农产业的转移，不仅是提高农民收入的根本途径，更是我国现代化过程的必由之路。
然而问题在于，虽然上述两种思路和对策从长期来看是十分正确的，是解决我国农业问题的根本之策，但短期内却难以见效，远水救不了近渴。比如农业结构调整，需要在千千万万分散的小农户与大市场（包括国内市场和国际市场）之间架起桥梁。与传统的粮棉等大宗农产品相比，附加价值较高的农产品具有技术含量高、市场变化快、对运输和仓储条件要求高等特点，不仅需要发育完善的市场组织和市场服务体系，包括批发交易、期货交易等市场体系的建立，市场化的信息服务、技术服务中介的发展等，更需要农民自身素质、组织化程度以及对市场把握能力的提高。尽管政府在促进市场组织和市场服务体系方面应当也能够发挥积极的作用，但政府的作用毕竟不能代替市场的作用。另外，农业结构的调整也受到农村通讯条件、交通条件、农田水利及其他设施条件等硬件环境的制约。显然，上述“软”“硬”两方面条件的改善都需要假以时日，在得到明显改善之前，很难期望通过农业结构调整而大幅度提高农民收入水平。
再比如，农民向非农产业的转移问题，所受的制约因素更大、更复杂。农业人口向非农产业转移进程的快慢，从大的方面讲主要取决于两方面因素，一是非农产业发展为农民创造的就业机会的多少，二是农民自身发现和创造非农就业机会的能力。从第一个方面讲，虽然伴随着整体经济的快速发展，每年新增的就业机会并不少，但由于我国每年巨大的新增劳动力存量以及城市大量的下岗失业人口，解决这部分人的就业问题就够困难的了，能够剩下用以吸收农民就业的工作岗位就更会大打折扣。从第二个方面看，也存在诸多制约因素。比如城乡分割的户籍管理制度不仅束缚着农民在城乡之间的自由流动，也使农民进城以后的生活面临许多难题。再比如经营环境方面存在繁杂的手续，随意的收费、罚款，各种变相的卡夺等等，也使许多人把离开土地做生意视为危途，不敢轻易涉入。显然，这些条件的改善也并非短时间能够完成。
正因为如此，单纯从上述两个方面采取措施，短期内难以取得明显效果。换句话说，对付农民收入增幅下滑的问题，除坚持不懈地从上述两个方面采取措施，促进农业结构调整和农民向非农产业转移外，还必须要有一些有效的短期治标性对策。实际上，近年来为了稳定农民收入，政府也采取了一定的短期措施，包括实施粮食保护价政策，实施退耕还林还草还牧政策，以及通过试行农村税负改革，减轻农民负担，通过国债工程，改善农村基础设施等。但从实施的效果来看，这些措施还是不够有力，效果也不能令人满意。从总体上讲，与城市居民相比，农民收入仍然呈现增长乏力的状况。比如，2002年，全国城镇居民人均可支配收入7703元，考虑物价下降因素，比上年实际增长13.4％；农村居民人均纯收入2476元，实际增长4.8％。
呼吁更加有力的短期对策从今后一个时期来看，农民增收的大环境仍然不容乐观。农产品供大于求、农业结构不合理的问题短期内难以根本改变；农民进城打工仍然会受到城市下岗职工和再就业压力的制约；特别值得关注的是，加入WTO后对我国农业的冲击，很可能在今后逐步明显地显现出来。搞得不好，很可能会出现经济上承受能力最弱的群体承受加入WTO最大冲击压力的不合理情况。因此，解决农民收入增长过慢的问题，不仅具有重大的宏观战略意义，而且具有紧迫性。为了尽快缓解农民收入增长乏力给我国经济社会所产生的不利影响，建议在已有长短期对策的基础上，应采取以下3个方面短期措施：
取消农业税和农林特产税，由此形成的农村地区资金缺口由中央财政转移支付补贴。这个政策建议理论界已经提出多年，应当说既具有经济上的合理性，又具有现实的可行性。分散的农户在很小规模土地上的生产活动，基本上属于维持生活的劳动活动，而不能与一般企业的经营活动相提并论，不应当对生产过程征税。在农民来自于土地耕种收益已经很低，基本上只能维持很低的生活水平的情况下，不做任何基数扣除的征税，显然也有失公平。另外，从我国现有的财政规模和支付能力来看，只要合理安排，取消每年几百亿的农业税收，完全是能够承受的。
尽快解决农民的子女教育和医疗保障问题。可以说，这两个问题不仅是农村居民最大的支出负担，也是造成许多家庭贫困的重要原因。首先是九年义务教育问题，其经费应由国家统筹解决，改变目前主要由农民承担的状况。解决了这个问题，农民的负担可大大减轻。另外，切实落实对贫困地区学生的助学金计划。一个大学生一年少说也要花3000—4000元，相当于一个农村家庭一年的全部收入。一个高中生一年的各种杂费也相当于一个家庭半年的收入。其次是加大国家财政投入，尽快建立适合农村情况的合作医疗制度。如果一个家庭成员生一场大病，花上几万块钱，基本上一下子就会使一个家庭陷入贫困。如果能够很好解决农村义务教育和合作医疗问题，也可以在很大程度上缓解农民的经济压力。
继续加大对农村的投入。首先必须从思想上深刻认识到，经过几十年的发展，现在已经到了工业反哺农业的时候了。在加入WTO的情况下，工业对农业的反哺，主要应当通过改善农村和农业的基础条件的途径来进行。这包括农村基础设施建设，农田水利设施建设，农业科技、信息、产前产后服务以及农产品流通体制建设等。通过这样的项目投入，不仅可以大大改善农业的生产条件，增强农民抵御自然灾害和抗御市场风险的能力，也可以使部分投资通过农民出工等形式直接转化为农民收入。近年来国家通过实施积极财政政策，加大了对农业的支持力度，对稳定农民收入发挥了积极作用。今后应继续保持和加大这方面投入，并把投入的重点放在农田水利建设方面，使农民能够通过建设项目的参与获得更多的直接收入。
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