[摘要]本文对灵活就业农民工退保导致的逆向收入再分配、社会保障体系出现漏洞和农民工利益受损等负面效应进行了理论分析；对农民工退保问题提出了政策建议：消除农民工退保导致的逆向收入再分配，设计符合灵活就业人群的社会养老制度。
[关键词]农民工 灵活就业 退保 对策
近年来，灵活就业的农民工社会保险退保现象十分普遍,留下的问题越来越多，负面影响不断扩大。本文对农民工退保导致的逆向收入再分配问题做了剖析，提出了改革灵活就业人群社会保险制度的必要性和紧迫性。
一、灵活就业农民工
社会保险拒保退保问题解析
灵活就业是农民工就业的主要形式，成为我国就业的重要部分。各地政府出台了农民工参加社会养老保险的政策，多数地方将他们纳入正规就业者的“城保”，上海搞“养老补贴”，浙江搞“双低参保”（缴费低、待遇低）。然而，近年来大量农民工拒保退保，成为需要认真对待的问题。
（一）令人震惊的农民工拒保退保现象
民盟重庆市委一项实地调查显示：83.2%的农民工不愿参加城镇社会养老保险，接受调查的农民工90%以上没有进入城镇社会养老体系。劳动和社会保障部的调查显示：我国农民工总体社会养老的参保率只有15%，而退保率已经达到40%。一份最新调研显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95%以上。深圳市已经参加社会养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万以上。深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面①。在长三角、珠三角等地，每天都有农民工“退保”，甚至出现“退保”人数比办理参保的人数还多的现象，农民工“退保”俨然已成“风潮”(高书生,2006)。
据深圳市社保局介绍，深圳市2000年的退保人数才2万多人，2001年就突破10万人，2002年更达25万人之多，两年时间增长了将近9倍，其增长速度远超过参保人数的增长速度，而2003年和2004年的退保人数更占了深圳市新增加的参保人数的一半左右。2007年深圳累计有493.97万人参加了社会保险，当年退保的人数为83万，成功转保的人数只有9672人，每10000个参保人中成功转保的只有19人，比例仅为退保人数的1%。
农民工退保，已不是个案，带有普遍性，成为不可忽视的社会问题。
（二）农民工拒保退保原因分析
老有所养是人们的共同愿望。工作不稳定带来收入不稳定的常态，使灵活就业的农民工对老有所养的需求更加迫切，然而，他们的现状和欠科学的城镇社保制度，使他们很难如愿。
其一，收入过低使得他们不得不首先顾及眼前的生存，无力支付将来养老保险的费用。甘肃政法学院赵蓉教授2005年的调查显示：城镇职工月均工资为1335元，农民工为780元，巨大落差使得低收入的农民工很难拿出现金为自己做养老准备。许多职工主动要求放弃社保权益，有的甚至以集体签名方式拒绝参保。理由很简单，参保就得“扣”工资，不如把钱装到兜里实惠（蔡宗治，2005）。
其二，现行城镇职工社会养老制度地方统筹行业统筹形成了制度约束。由于统筹层次不高，在地方财政分灶吃饭的约束下，我国不同统筹区域之间养老金转移存在着体制障碍。现阶段推行的养老保险区域统筹、行业统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，农民工工作流动时没有办法转移、保持养老保险关系，既使个别的能够转移，但费时费钱费精力。各地社保制度规定，农民工在当地连续缴费15年以上，达到退休年龄时，才可以领取养老金。而灵活就业农民工就业的岗位稳定性差、流动性强，他们很难在某一统筹区域连续工作15年。达不到领取条件，到时候，参加养老统筹的农民工就只能一次性领取个人账户上的缴费，企业缴费形成的统筹账户资金将无偿贡献给当地政府。农民工转移工作地点时急于退保，是一种无奈。
（三）农民工退保带来的负面影响
农民工退保带有普遍性，导致的不良后果是多方面的。
1.农民工的退保给城市社会稳定留下了隐患。农民工是城镇就业职工中的弱势群体，在全国城市分布有6000多万。他们工作稳定性差、流动性强，是收入不稳定的人群。数以千万的灵活就业农民工游离在社会保障之外，必然留下社会隐患。社会保障制度是“社会安全网”、“减震器”，是稳定社会的制度。大量灵活就业的农民工在城市没有最低生存保障，很容易形成社会不稳定因素，导致城市犯罪率上升。据对上海、广州、沈阳三市的刑事犯罪统计，从1990到1999年间，三地农民工作案成员发案率大幅度上升，上升幅度分别达到70.15%、182.27%和99.87%①。笔者在调查中发现，深圳犯罪人员90%以上是外来农民工。
2.加大了灵活就业农民工与城镇正规就业者之间的贫富差距。农民工退保只能领取个人账户中个人缴费的积累现金。企业为退保农民工缴费的积累资金，全部无偿地贡献给了统筹基金，出现了灵活就业者低收入阶层向正规就业者高收入人群的逆向转移再分配，出现了社会养老制度“劫贫济富”的现象。企业给农民工交纳的养老费用，实际上是农民工获得的总报酬的一部分。企业每月为农民工交纳养老保险费用，将直接影响农民工的月工资水平，在一定程度上可以理解为，企业交纳养老保险费用，是对工资的一种扣除。而农民工退保后，这种对平常工资扣除形成的企业养老缴费，就被无偿地转移给统筹基金，最后进入城镇正规就业退休职工的钱包。中国城镇企业职工养老制度将灵活就业农民工纳入后，实际操作的结果演变成“劫贫济富”的再分配机制。扭曲了社会养老保险向弱势群体进行救济的收入再分配功能，拉大了灵活就业农民工与城镇正规就业者之间的贫富差距。
3.政府的社会责任在这里出现了漏洞。社会保障制度是以国家立法的形式确定的、国家和社会的一种责任和制度，是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。孙中山先生在《民生主义》中强调：“衣食住行是人的基本需求，一定要国家来担负这种责任，如果国家做不到这一点，任何人都可以向国家要求。人民之于国家，休戚相关，患难与共，其于救济事业，自当视为政府对于人民应尽责任。”农民工退出政府举办的社会养老统筹制度，实际上是退出了政府应该承担的社会稳定、社会公平的责任体系。政府需要反思现有的社会统筹养老制度，制订适合灵活就业农民工的社会养老制度，修补政府责任体系出现的漏洞。
4.大量农民工退保、利益受损，对政府社保的声誉产生负面影响。社会养老制度是一种公共物品，其目的是通过统筹养老基金，实现政府“济贫帮困”的收入再分配功能，保证社会和谐稳定。但是大量退保的低收入农民工，不仅没有享受社会养老制度的益处，反而损失了企业为他们交费形成的养老金。退保农民工将这种因参加社会养老制度受损的体验在社会上交流、传播，社会养老制度的声誉将受到损害。
二、灵活就业农民工退保问题的对策
（一）合理处理农民工退保中的逆向收入再分配问题
退保农民工既不能享有就业企业为他们交纳的养老待遇，更不能分享统筹基金向弱势群体倾斜的养老收入再分配。这有悖于社会保障保护弱势群体的基本准则。中央政府需要从灵活就业的特点、发展趋势来考虑社会养老体系的设计和调整，妥善处理灵活就业农民工退保出现的逆向收入再分配问题。
中央政府可以统一将退保后不能转移、带走的统筹账户资金集中起来，作为将来政府补助灵活就业者养老保障的资金储备。消除目前农民工退保统筹账户资金无偿奉献的不合理现象。具体操作可以由国家社保基金理事会代表中央政府来协调各统筹区域、行业，将因退保不能转移、带走的企业缴费部分资金集中起来，专款专用。从国家层面上解决灵活就业农民工退保后产生的逆向收入再分配问题。
农民工进城打工，为城市的发展做出了贡献。当他们因工作流动不得不离开参保区域时，当地政府应给予适当的养老补助，在一定程度上让退保农民工享受社会养老给弱势群体的帮助。
（二）从灵活就业发展的大趋势考虑，设计适合这一就业形态的养老制度
灵活就业者的主体是农民工。他们就业的特点是流动性强、稳定性弱和变化多。这类人员群体大，基数稳定，发展态势是持续增长。在中国经济转轨、国有经济比例逐步下降、市场化程度稳步提升和产业结构调整、升级的过程中，灵活就业者占就业人员的比例将越来越高，成为我国就业人员的重要部分。他们不是过渡人群，他们将在我国长期存在下去。为庞大的灵活就业者群体设计单独的养老制度势在必行。
城镇企业职工养老制度是在计划经济、国家保险的基础上改革而成的。参加这一养老体系的以国有企业正式员工为主体。推行社会养老行业统筹的行业主要是国家垄断行业：如民航、石油、电力、铁路、邮电等。养老制度是在市场化程度不高、劳动力流动性不大的背景下推出的。因此，该制度对缴费年数和享受资格的规定都是按照正规就业的模式设计的。正规就业者与灵活就业者在某种意义上体现为两大阶层。不考虑中国的这种特色是行不通的。灵活就业农民工大量退保的现实和他们利益受损的教训，说明在我国不能简单地套用发达国家的一些做法。需要针对灵活就业人群设计适合这一特殊群体的养老制度。
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