从2004年2月8日中共中央国务院出台《关于促进农民增加收入若干政策的意见》开始至今，中央已经连续8年将农业和农村问题作为中央“一号文件”的主题。目前，中国三农的发展仍然存在着生态环境制约、农田水利建设滞后、城乡收入与农产品供求不平衡、农业科技支撑能力不足和政策性贷款支农过于集中等问题。中国政策性银行应在三农现存问题的基础上，继续加大扶持力度和改变扶持方向，更好地支持三农的发展。
农民、农业和农村发展问题是中国政府最关心的问题，也是决定和影响中国社会改革发展进程的关键问题。党的十七届五中全会明确指出“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设，统筹城乡发展，加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务，拓宽农民增收渠道，完善农村发展体制机制，建设农民幸福生活的美好家园。”
一、中国“三农”发展面临的问题
(一)农业发展面临的生态环境制约
农业生态环境是农业生产的自然基础和根本条件，它为农业生产提供自然资源和环境，并且作为农业生产的工厂进行能量转换和物质生产，保持良好的生态环境是发展农业生产的重要前提。从中国目前实际情况来看，农业生态环境状况极不理想，农业生产依然受到耕地、水资源的浪费退化等资源约束。
(二)农田水利建设滞后
农田水利建设滞后一直以来都是影响农业稳定发展、威胁国家粮食安全的重要因素，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。水库数量虽逐年递增，但有部分水库运行困难，60%的排灌工程设施需要维修。中国旱灾受灾面积和成灾面积均较大且逐年递增，农业抵御自然灾害的能力下降。2009年底所统计的灌区数仅有5844处，明显低于2007年和2008年;全部耕地中只有49%能确保灌溉，正常年份农业缺水量达300亿方。
(三)城乡收入不平衡
农业发展的状况直接关系到国民经济能否持续健康稳定地发展，而农业能否发展主要取决于农民的应得利益能否得到切实保护保障。城乡收入的不平衡突出地表现在农民收入水平较低，增长速度较慢，城乡差距较大并且呈不断扩大的趋势。2009年中国农民的人均纯收入是5153.2元，城镇居民的人均可支配收入与农民人均纯收入的比是3.33∶1，此比值在1978年改革之初是2.6∶1，1985年是1.86∶1。
(四)农产品供求的不平衡
随着人口增长、居民收入水平提高和城镇化进程的推进，国内农产品供求难以自求平衡。一些农产品对国际市场的依赖不断提高，保障农产品供求总量平衡、结构平衡的压力增大。当前农产品供给存在较大的缺口，中国2009年的粮食总产量是10616.42亿斤并已经连续6年粮食丰收，相当于中国人均消费粮食790斤，超过了印度的600斤。但目前国内粮食生产仍然是供不应求，产需之间有200亿斤-300亿斤左右的缺口。
二、政策性银行支持三农现状分析
(一)中国农业发展银行支持三农现状分析
中国农业发展银行作为农业政策性银行，是国家信贷支农的重要载体和宏观调控的重要手段，在支持和服务农业农村经济发展中担负着义不容辞的重要职责。其对三农的支持贷款从性质上划分可以分为三类，即政策性贷款、准政策性贷款和商业性贷款。
1、政策性贷款投向集中于粮棉油收购。中国农业发展银行发放的农业政策性信贷资金过于集中于粮棉油收购环节，对流通领域投入的资金力度较大，制约了农业政策性金融支农功能的充分发挥。三年来，粮棉油收购贷款投资数额所占比重远远大于其他贷款且不断增加，2009年全年累放粮棉油收购贷款 4193.6亿元，同比增长6.2%;农业综合开发及基础设施建设贷款在2007年、2008年和2009年的投入金额分别为338.8亿元、889.4 亿元和1558.52亿元。
2、农业综合开发及基础设施建设贷款投入分析。2007年，经中国银行业监督管理委员会批准，中国农业发展银行开办了农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农村流通体系建设贷款，业务领域拓展到农村路网、水网、电网、信息网、农村能源、环境设施建设和农田水利、农业生态环境、农业生产基地、农村技术服务体系建设改造等领域。农村流通体系建设贷款的投入力度逐年加大。截至2011年3月，农发行累计向349家企业发放农村流通体系建设贷款 197.67亿元。农村基础设施建设贷款和农业综合开发贷款实施的几年里，随着投资力度的逐年增加，农村农业、交通、水利、林业各方面都取得了很大的进展。
3、商业性贷款支持三农分析。中国农业发展银行所开展的支农商业性贷款主要有产业化龙头企业贷款、农业小企业贷款、农业科技贷款和农业生产资料贷款。从目前的发展来看，商业性贷款的规模远小于政策性贷款的规模，也是促使农发行利润较低的重要因素之一。在其发放的商业性贷款中，产业化龙头企业贷款占有绝大比重，而农业小企业、农业科技和农业生产资料的贷款投入则比重较小。虽然近年来中国农业发展银行尝试加大新农村建设支持力度、拓宽业务范围和缓解农业小企业融资难，但由于投资力度有限，农业小企业融资难问题至今仍没有妥善的解决。
(二)国家开发银行支持三农信贷分析
国家开发银行行长陈元将开发性金融支持新农村建设作为国家开发银行发展的“三部曲”。“如果说国家开发银行先后重点支持了‘两基一支’和城市化的发展，那么现在开行要进入支持新农村建设的重要阶段。”从2004年开始，国开行便加大了对“三农”、中小企业、创业、就业、公共卫生、环境保护等社会瓶颈领域的融资支持力度，不断以农村基础设施建设、农业资源开发和农村社会事业发展为重点，在促进新农村建设、农业增产、农民增收等发面发挥了积极作用。
国家开发银行通过发放新农村建设及县域贷款、以县域作为切入点来支持新农村建设，支持的重点包括农村基础设施建设、中小企业项目建设和农村社会事业发展。近年来，国开行通过平台覆盖到县，重点推进市场建设、信用建设和制度建设，涵盖重大项目规划，并积极探索符合农村实际的业务模式、流程和方法。截至2008年年末，与全国1089个市县建立了合作平台，初步实现了“用批发的方式解决零售的问题，用统一的标准模式解决千家万户的共性问题”。
从贷款发放量上看，2007-2009年，国开行发放的新农村建设及县域贷款分别为937亿元、1311亿元和2014亿元，余额分别达到 3106亿元、3225亿元和4729亿元。从贷款发放结构来看，国开行对新农村建设的支持主要体现在对农村基础设施建设和农业产业化龙头企业的投资力度较大。2009年投入的2014亿元新农村建设与县域贷款中，72%投向农村公路网络、电网、饮水等农村基础设施建设;14%投向农业产业化龙头企业和县域中小企业项目建设，在年末的贷款余额中，基础设施和龙头产业所占比重也达到了86%。
三、中国政策性银行信贷业务支持三农模式改革
(一)坚持大力支持粮棉油购销储
1、继续加大粮食收购贷款的投放力度。扩大农民收入是中国新农村建设中需要解决的重要问题之一，保持粮食收购价格稳定并在此基础上有所提高、调动农民生产的积极性需要有农业政策性金融的大力配合。中国农业发展银行今后支持收购的范围可以适度扩大：如支持流通范围由国内到国外，支持流通路线由短期到长期，支持收购方式由传统到订单收购和异地委托代购等。
2、全面支持粮食储备，确保国家粮食安全。“十二五”期间中国粮食安全的基本目标是保障全体公民完成从“吃饱”到“吃好”的转换。《国家粮食安全需求中长期规划纲要(2008-2020)》中也明确提出要求，中国的粮食自给率要保持在95%以上。农发行要进一步加大政策性贷款对储备粮的资金支持，随时根据国家粮食宏观调控的需要，保证储备粮资金的及时、足额供应;同时要配合促进国家粮食政策的落实，保证储备粮各项计划能够顺利实施。此外，农发行应全力支持国家储备粮、地方储备粮的收储和轮换工作，继续加大国家和地方储备粮贷款以及国家和地方储备粮轮换贷款的资金支持力度。
(二)加大对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持的力度
2010年中央一号文件《国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中明确提出，“加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，拓展农业发展银行支农领域，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。”
1、增加农村中长期信贷业务投入量。目前，中国农村对于长期资金的供求不均衡，存在较大缺口，政策性银行应该重点支持农业综合开发的中长期基础建设项目，只有提供长期的投入才能发挥出农业政策性金融信贷支农的功能，促进农业的可持续发展。政策性银行在选择其长期贷款对象时，要按照政府的发展规划和财政资金安排计划，优先选择国家或地方高度重视的、有配套资金及优惠政策扶持的涉农领域;对于先期投入、预期增长良好而其他商业性金融机构涉及不多的领域给予积极的支持。
2、加大对农业开发和农村基础设施建设的支持力度。中国政策性银行对农业开发和农村基础设施建设的支持应侧重在农田水利基础建设、农村生态建设、基本农田改造和农民生活环境改善等方面。
(1)支持农田水利基本建设贷款。2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中明确提出要大力加强水利建设，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。对于中国政策性银行支持的重点应突出在以下几个方面：一是重点推进小型农田水利建设、兴建中小型水利设施;二是配合全国新增千亿斤粮食生产能力规划，侧重增加对灌区建设的投入;三是支持大中型灌溉排水泵站更新改造;四是大力支持节水灌溉、渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术开发。
(2)支持基本农田改造。受到中国耕地数量有限的制约，改造中低产田、提高耕地质量是提升粮食生产能力的重要解决对策。对于中低产田的改造不单纯是提高当年产量，而是着眼于根本性的土壤改良，提高耕地特别是要进行提高综合生产能力的基本建设。因此，政策性银行应侧重于支持农村土地整治、耕地面积改善、商品粮生产基地建设、优质粮油产业工程和优势产业的建设(如蔬菜产业带、棉花产业带)、绿色农业示范基地建设等。
(3)加强对农村生态建设和环境保护的支持。由于中国经济的快速及不平衡性发展使得农村经济发展与城市经济发展的差距越来越大，农村生态建设也面临着越来越多的困境。首先，应对农业生态建设长效保护加以支持，包括支持天然林保护、退耕还林、退牧还草、海洋生态环境等重点生态工程。其次，加大对工业污染、小城镇污水治理项目的支持。最后大力支持农村新能源建设，包括支持农村沼气、风能、太阳能、小水电工程建设以及清洁能源和可再生能源的应用工程建设等。
(三)积极发展产业化龙头企业和农业中小企业贷款业务
现代农业建设是以农业产业化的发展程度作为衡量基准，农业产业化的发展程度又取决于龙头企业特别是加工型龙头企业的建设。农村产业化龙头企业的融资问题不能单单依靠政府优先的财力资源来解决，而是通过发挥政策性金融的倡导与诱导性功能、虹吸与扩张性功能来顺应其多元化的市场融资需求。所以，中国政策性银行应支持培育一批成长性强、带动面广、信用度高的龙头企业，特别是应吸收总结之前支持农业中小企业发展经验以支持优质龙头企业为核心的上下游中小企业，发挥龙头企业集群效应。
作者：杨童舒 徐洁 来源：中国集体经济 2011年11期
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