摘要基层水管单位在水行政执法过程中发挥着重要作用。针对执法运行实践现状和存在的问题,提出了基层水管单位水行政执法需要转变执法观念、创新执法方式、把严格执法与文明执法有机结合起来、实现文明执法与提高执法效能有机统一的对策。
关键词基层水管单位;行政执法;现状;存在问题;对策
严格、公正、文明执法是依法行政的基本要求。作为行政执法种类之一的水行政执法,是指各级水行政主管部门依照水法规的规定,在社会水事管理活动中对水行政管理相对人采取的直接影响其权利义务,或者对其权利义务的行使或履行情况进行直接监督检查的具体行政行为。
1基层水管单位行政执法现状
我国社会水事活动广泛,涉及水事管理机构较多,除各级水行政主管部门外,还有流域管理机构以及数量众多、直接管理各种水利设施的水利工程管理单位。水利工程管理单位一般不具有水行政主管部门的性质和职能,但在实际工作中又代表或类似于相应水行政主管部门发挥水行政管理职能。在水行政执法方面,一些单位鉴于社会水事活动管理的多样性和地域广泛性,采取由水行政主管部门授权或委托水利工程管理单位实施水行政执法的办法。这些受委托实施水行政执法的工程管理单位,与水行政机关开展执法工作不同,既不能以本单位名义实施水行政处罚,权限也受到一定的限制,与水事活动的接触更加直面、更加具体。开展水行政执法活动与本单位利益及地方各级组织或个人的利益更加直接和紧密。
随着经济的高速发展,人口的不断增多,涉水事件逐年增多。开展水行政执法监察保护正常水事秩序的难度加大。树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的新要求,也对新时期水行政执法工作提出了更高的要求。新形势、新变化、新要求,使不少基层水管单位在开展水行政执法监察工作中感到了压力和困难,甚至存在着困惑。相当一部分从事水行政执法的工作人员不能把以人为本、文明执法与严格执法、提高效能相统一[1]。因此,水利工程管理单位如何贯彻依法行政的方针,实现文明执法和提高效能相统一,是值得研究探讨的问题。
2基层水管单位行政执法存在的问题
(1)水事违法违章行为呈多样化、新型化的发展趋势,对基层水管单位水行政执法能力、水政监察队伍素质提出了新的挑战;突发性事件增多,对水政监察队伍的快速反应能力也是一个考验[2]。
(2)各部类法律法规之间存在衔接问题及水利与其他部门之间管理理念上的不同给基层水管单位的水行政执法工作带来困难。如水法规规定了水利工程的管理范围和保护范围,但国土部门并未按要求给予确权划界。
(3)部分地方政府片面追求经济发展指标的发展理念,当地群众增长收入的急迫愿望,在具体实施中与水管单位依法管水、依法治水相冲突。大多数水库库区资源丰富,当地政府或村民组织鼓励、引导村民个人发展资源经济,就不可避免发生乱砍滥伐、筑坝拦水、采石开矿等现象,影响了水利工程的正常运行。
(4)历史遗留问题给基层水管单位的水行政执法工作造成障碍。水利工程尤其是水库在建设过程不可避免地占用耕地、迁移人口。虽然各级水利部门和水管单位切实落实移民政策,千方百计实行补偿和扶持,得到了绝大多数移民的理解和支持。但也有极少数村民组织和个人,认为自己作出了牺牲,理应得到更多的补偿。由于水利工程管理范围和保护范围留有一定土地资源,周边村组和村民个人以“祖祖辈辈就是我的”为由,恣意抢占。因历史原因和其他因素,水利工程确权划界困难重重,相当一部分水利工程未能完成工程管理范围和工程保护范围的划定,也使水行政执法监察存在法律法规支撑缺陷[3]。
(5)水行政执法现行体制、机制尚不健全,在一定程度上弱化了基层水管单位水行政执法的效能。首先,基层水管单位不是以自己的名义独立行使水行政处罚权,而是受相应水行政主管部门委托并以委托水行政主管部门的名义行使处罚权,在委托授权事项内,依照法律、法规和相关规定实施水行政处罚。由于不是执法主体,不能以自己的名义独立行使水行政处罚权,这就极大地限制了基层水管单位实施水行政执法的独立性和自主性,降低了执法时效性和快速反应能力,增大了执法成本和执法风险。如基层水管单位发现一例在建违章建筑,下达每一项执法文书都要到委托水行政主管部门申请审批并办理文书。其次,基层水政监察执法队伍的执法经费和待遇还不能完全得到保障。办案越多,经费缺口越大。与同级水行政主管部门执法队伍相比,基层水管单位执法队伍装备差、待遇低、经费严重不足,执法办案的积极性受到挫伤。再次是“脱装”以后,水行政监察执法人员普遍感到自身与其他行政执法“低一等”,威严性降低了,底气也不足了。
3对策
(1)切实转变执法观念。从“强管”、“法办”的观念转到“为民”、“服务”的观念;从单纯执法监察转到执法为工程管理服务、为水利经济服务、为地方发展服务;与相对人的关系理念从“对立面”转到“同向面”。
(2)改进执法作风。防止和克服特权思想、霸道野蛮作风和简单粗暴作风,培养深入细致、热情主动、文明亲合的作风。尊重相对人,维护当事人的个人尊严,严禁粗暴的动作和言语。
(3)提高预防控制水事案件发生的能力。除了加强水法规宣传、坚持执法巡查、及时处理发现的问题和案件等做法外,还要充分发挥和利用地方基层组织的管理职能和作用[4]。针对管理范围广、涉及村组多而水政监察人员人数少、装备不强的特点,争取乡镇、村委会级组织配合、协助水政监察人员进行管理,发挥提前预判、有效预防、反应迅速、查处有力的效果,减少执法成本和社会成本。
(4)提高执法人员素质和执法水平。提高执法人员的政治素质、道德素质和业务素质,做到有法必依、执法必严、文明执法、公平公正。基层工作人员需要不断地调整自己的思路和语言表述,逐步把对方引向自己的思维轨道,使其逐步从对立走向认可、赞同,让当事人自己认识到错误并主动接受处罚。这样往往起到事半功倍的作用。
(5)充分发挥综合执法和联合执法的效力。水事违法违章事件大多数不仅涉及水利部门,还常常同时涉及国土资源、林业、环保、城建规划等部门。基层水管单位受委托实施水行政执法,本身不具备执法主体资格,执法效力有所折扣。如果能联合案件所涉及的其他具有执法主体资格的行政主管部门联合执法,将会极大地提升执法效力。
(6)以人为本。严格规范执法程序,但不等同于简单、生硬、粗暴。在查处违法、违章行为时,多运用宣传、教育的方式,做到文明用语在先、亮明身份在先、指明违法事实在先、权利告知在先。在工作上充满热情,在环节上规范清晰,使违法者心悦诚服。在调查或执法过程中,要主动了解当事人家庭背景、生活状况、困难疾苦、愿望想法等,帮助当事人分析如何合法经营和发展,从而体现出党和政府对广大人民群众的关怀。
4参考文献
[1] 杨学良,李其傧.从南四湖水资源管理困局看基层水管单位行政执法难点[j].治淮,2009(8):33-34.
[2] 田伟达,张其菊.浅析水行政执法面临的问题与对策[j].农业科技与信息,2010(2):61.
[3] 刘青松.基层水行政执法中存在的问题及对策[j].安徽水利水电职业技术学院学报,2008(2):69-71.
[4] 祝桂梅.加强水行政执法面临的问题及对策[j].科技信息,2008(3):327,324.
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