新时期环境司法改革创新研究

　　2021年5月26日，世界环境司法大会在云南昆明开幕。国家主席向世界环境司法大会发来贺信。信中指出，中国持续深化环境司法改革创新，积累了生态环境司法保护的有益经验。这句话以凝练的方式，既肯定了长期以来我国在环境司法改革创新中做出的有益尝试和积累的宝贵经验，又对新时期我国进一步深化环境司法改革创新提出了新要求，做出了新指示。

　　环境司法改革的有益尝试

　　推进环境司法专门化建设。近年来，我国在环境司法审判机构专门化、司法人员专门化、法律规则专门化三个方面做出了有益的尝试。尤其是在推进环境资源审判机构专门化建设，构建“三合一”集中审判机制方面做出了诸多改革与创新。环境资源审判专门机构建设，是构建包括审判机构、审判机制、审判理念、审判规则和审判团队在内的环境资源审判“五位一体”专门化体系的前提，是做好环境资源审判工作的组织保障。自2007年贵州省清镇市环保法庭设立以来，各地的环保法庭就如雨后春笋般在全国范围内广泛设立。最高院于2014年设立的环境资源审判庭，更标志着我国环境司法专门化实践迈出了重要的一步。2020年全国环境资源专门审判机构数量同比增长47.30%，形成“高级法院普遍设立、中基层法院按需设立”的格局。伴随着专业化司法人员的培养和选调，以及环境资源类法律法规的不断健全和完善，全国多个省、自治区和直辖市开始全面推进环境资源审判体制机制和专业化建设改革。全面推进环境资源类案件民事、行政、刑事“三合一”审判机制，以切实行动促进审判理念统一，推动生态环境的一体保护和修复。改革创新，尝试构建流域化、区域化审判机制。部分地区法院在设立环境资源审判庭或者专门的环境资源法庭的基础上，进一步深化改革，从有利于案件全面处理、最大限度地保护环境资源的角度出发，对环境资源法庭的管辖范围按照生态区域、流域划分，助力环境资源的区域化、流域化管理。例如，江苏省法院根据江苏省政府确立的全省生态功能区规划方案，以生态功能区为单位在长江南岸江阴市法院、长江北岸如皋市法院、黄海湿地区域东台市法院、太湖流域苏州姑苏区法院、洪泽湖流域盱眙县法院、骆马湖流域宿迁市宿城区法院、灌河流域灌南县法院、西南低山丘陵区域南京市江北新区法院、淮北丘岗区域徐州铁路法院设立九个生态功能区环境资源法庭，跨行政区划集中管辖相应流域、区域范围内第一审环境资源案件。南京市中级人民法院设立环境资源法庭，集中管辖全省中级法院管辖的环境资源案件和不服九个环境资源法庭审结意见的上诉案件。上海地区，崇明法院重点保障世界级生态岛、东滩重点生态区域，以及长江口战略协同区；青浦法院重点保障环淀山湖水乡古镇生态区，以及长三角生态绿色一体化发展示范区、环淀山湖战略协同区、青浦西部湖泊群以及黄浦江上游生态保护区；金山法院重点保障杭州湾北岸生态湾区，以及杭州湾北岸战略协同区；上铁法院重点保障东海海域湿地区以及黄浦江生态廊道、吴淞江生态廊道。上海市三中院统筹全域并依法进行审级监督。上海市高院负责指导全市法院环境资源审判工作，对外协调与长三角地区环境资源司法协作。推进环境资源流域化、区域化审判机制，是司法机关遵循生态文明思想，回应人民群众对生态环境司法保护的需求，落实“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的法治观，深化推进生态文明建设的重要举措。破解环境资源公益诉讼难点，全面推进环境资源公益诉讼。近年来，我国积极推进环资公益诉讼，全国多地在环资民事公益诉讼、环资刑事附带民事公益诉讼、环资行政公益诉讼领域做出了一系列有益尝试。在理论研究和实践摸索的基础上，我国修改了《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《环境保护法》，结合最高院和最高检发布的若干配套性规范和司法解释，逐渐打通公益诉讼的法理、制度、程序、主体、证据、执行等方面的障碍。全国已有27个省级检察院单设公益诉讼检察机构，省级检察院单独或合并设立公益诉讼检察机构、市县两级检察院按需组建公益诉讼专门机构或专门办案组的体系基本建成。环境公益诉讼的案件数量逐年递增。2019年，全国法院受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件179件，同比上升175.4%；受理检察机关提起的环境公益诉讼2309件，同比上升32.9%。其中环境民事公益诉讼案件312件、环境刑事附带民事公益诉讼案件1642件、环境行政公益诉讼案件355件。环境公益诉讼在环境治理中发挥着越来越重要的作用，也激发了公众参与的积极性，一批有影响力的公益诉讼案件也起到了良好的教育警示作用。尝试环境恢复性司法，最大限度修复生态环境。早在2015年6月，最高人民检察院就提出“把恢复性司法理念运用于生态环境司法保护实践”，最高人民法院也在2016年颁布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中明确提出：“落实生态环境修复为中心的损害救济制度，统筹适用刑事、民事、行政责任，最大限度修复生态环境。”“两高”明确要求树立以修复为主的现代环境资源司法理念，将生态环境修复作为环境司法审判的根本价值取向，改变传统的环境司法救济与惩罚模式，助力生态环境的修复。各级法院在司法审判中也广泛运用“补植复绿”“增殖放流”“土地复垦”等恢复性行为，针对环境资源案件的特点，有效实现惩罚、教育、赔偿、生态环境修复的有机结合，达到了良好的司法效果。尝试构建环境司法与行政执法协作的生态环境保护新机制。生态环境保护是系统工程，建立环境司法与行政执法协作机制，是推动构建现代环境治理体系的有益探索。环境司法与行政执法协作机制建设，是环境资源审判“五位一体”专门化建设的重要内容。近年来，最高人民法院高度重视环境司法与行政执法协作，其发布的《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》，明确要求“加强与流域内政府法制部门、行政执法机关、流域管理机构之间的协调联动”。此外，最高人民法院先后与相关部门联合出台《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》等文件，为各地法院提供指导、做出表率。当前，随着《民法典》《长江保护法》等法律法规的施行，贯彻实施民法典绿色条款、服务长江大保护等司法审判任务，使环境司法与行政执法协作具有多重意义。各地区也进一步加强了司法与行政的协作机制，在环境公益诉讼、环境刑事案件等领域，检察机关与行政执法机关有效协作，在调查取证、证据保全等领域开展了有益的协作尝试。

　　深化环境司法改革创新的思考

　　近年来，我国在环境司法改革创新过程中积累了一些宝贵经验。新时期，环境司法在实践中仍有诸多难点亟待解决。要进一步完善生态环境保护全方位诉讼、救济体系，依法处理涉环境污染、生态破坏和自然资源开发利用案件。通过专业化审判落实最严格的司法保护。近年来，我国处理的环境资源类案件主要集中在环境污染和自然资源开发类案件，对于生态破坏类案件稍有涉及。新时期，我国首先从立法上对此做出了一定的调整。从立法来看，《民法典》在传统的环境污染责任之外，增加了生态破坏责任，完善了认定生态破坏类案件的法律依据。人民检察院和其他组织机构也在积极探索尝试提起生态破坏类环境公益诉讼。新时期，有必要全面推进生态环境保护的全方位诉讼和救济体系。深化改革，进一步推进流域化、区域化管辖。近年来，总书记对长江、黄河等大江大河先后提出了“共抓大保护、不搞大开发”“共同抓好大保护，协同推进大治理”等流域生态保护的要求。2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国长江保护法》，对大江大河大湖等实行全流域系统管理成为环境保护和环境治理的最新发展动向之一。最高人民法院先后发布了关于加强长江、黄河流域生态文明建设、保护与绿色发展司法保障的意见。各地也开展了一些司法实践，从审判组织、管辖模式、工作机制、制度保障等方面对流域司法保护进行了有益的探索。但是，这一改革还仅局限于部分地区和部分法院。即使如江苏等已经实现部分流域化、区域化管辖的地区，在区域划分、专门化法庭与普通法庭的管辖衔接方面也存在管辖冲突、裁判标准和尺度不统一等问题。新时期，各级司法机关应该进一步深化司法改革创新，加强地区、流域、区域环境司法协作，主动建立裁判统一、司法协作、多元共治、跨域协作“四类机制”，不断提升环境资源审判工作水平；进一步优化环境资源管辖体制，推进区域化、流域化管辖体制构建；进一步明晰环境资源类法庭的专业化功能定位，提高司法保障能力和水平。进一步完善环境公益诉讼制度、促进公众参与。从现有的一些环境污染案件来看，环境公益诉讼存在着环境资源公益诉讼的法律规范不足、程序启动随意、诉讼地位不明等突出问题，这些问题使环境公益诉讼的推进和公众参与受到掣肘。新时期，应加强对前述问题的研究和探索，消除环境公益诉讼过程中的障碍。此外，从环境公益诉讼的阶段来看，多数的诉讼集中在环境资源受到破坏以后。但是，生态环境损害具有不可逆性、累积性、长期性等特点，一旦损害发生再进行救济，成本更大甚至无法修复。因此，进一步深化环境司法改革，推进预防性环境公益诉讼，将生态环境保护的阶段提升至事中甚至事前，有助于解决环境执法取证耗时久、污染损害既成事实等困境，能够有效防止生态环境的污染破坏，避免生态环境损害的进一步扩大。预防性公益诉讼也是环境保护禁止令制度的具体实践。通过推进预防性环境公益诉讼，可以有效践行保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的环境保护原则。推广和完善环境恢复性司法的适用。当前，我国环境刑事恢复性司法的适用还存在法律供给不足、内涵界定不清、适用范围有限等缺陷。因此，有必要在我国实际情况的基础上，充分借鉴国内外的有益经验，对环境恢复性司法进行本土改造。例如，可以充分考虑完善环境恢复性司法的法律供给，为环境恢复性司法的适用提供依据；适当扩大环境恢复性司法的范围；完善环境恢复性司法的启动、执行、监督程序；有效构建环境恢复性司法与环境公益诉讼、环境行政处罚之间的衔接等路径。推进环境司法与行政执法的协作机制。生态环境保护是系统工程，司法机关与行政机关不能各自为政，亦不能单打独斗。建立环境司法与行政执法协作机制，是推动构建现代环境治理体系的有益探索，亦有待在实践中予以落实、检验和完善。行政主管部门、司法机关、社会组织等通过协同配合、共同参与，让程序流转更便捷、多方协同更高效，让生态环境治理更加高效。在具体工作中，司法机关可以通过依法行使审判权、检察权，监督支持行政机关依法履职，发挥兜底保障作用。在信息化时代，可以探索司法机关与行政主管部门、流域管理机构的信息系统对接，通过信息化手段开展交流合作。强化各部门单位的沟通联系，司法机关通过构建诉前审查机制和判后监督机制，借助行政机关、监察机关的力量进行调查取证和监督执行，协同应对生态环境保护重点难点问题，使环境司法与行政执法协作发挥实效。强化环境保护第三方调解机构的设立和功效的发挥。在环境司法改革中，虽然先后在国浩律师（贵阳）事务所、江苏中虑律师事务所等地区第三方机构成立了生态环境保护调解组织。但是，这些调解组织在挂牌设立以后，还面临着主体定位不明确、调解程序不健全、调解纠纷数量少、公信力不足、调解机构经费无保障等一系列问题，制约了环境保护第三方调解机构充分发挥其功效，阻碍了新的调解机构的进一步设立。新时期，如果能够对相关机构加大支持和宣传的力度，着力打造几个典型的环境保护第三方调解机构，加强调解机构与司法机关、行政机关、污染企业和个人的协调联动，则可以进一步助推环境司法改革，促进生态环境保护问题和纠纷的有效解决。变革创新是推动人类社会向前发展的根本动力。新时期，在总结前一阶段环境司法改革创新的经验和有益尝试的同时，司法机关、行政机关和其他组织应该坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步深入贯彻生态文明思想和法治思想，不断深化环境司法改革创新，努力为建设美丽中国、推动构建人类命运共同体提供更加有力的司法服务和保障。

　　作者：赵银仁 韩旗