后新公共管理时代的跨部门协同
在新公共管理改革时代，政府改革理论以市场竞争机制和分散化管理为显著特征。随着社会管理和公共服务需求日趋复杂化，新公共管理理论的缺陷也日趋明显，出现了碎片化公共服务和碎片化治理的困境。因论文联盟http://此，在后新公共管理时代，跨部门协同（cross-agency collaboration）成为政府改革理论与实践的内在需求。多种跨部门协同理论应运而生，希克斯的整体政府理论就是这种跨部门协同理论谱系中的代表性研究成果。
佩里?希克斯（perri 6）作为当代英国著名的行政学家，曾经长期在德莫斯（demos）思想库工作，目前是英国诺丁汉?特伦特大学社会政策系的一名教授。最近他的许多研究都是基于新涂尔干制度主义理论（ neo-durkheimian institutional theory），运用结构与系统的方法研究公共服务的组织间关系和网络管理等跨组织边界的公共管理问题，发表了与整体政府理论相关的多部论著。他的独著主要有：《整体政府》（1997年）、《电子治理：信息时代政府机构的评价类型》（2004年）和《公众情绪》（2007年）；他和舒尔兹、利特、斯多克、佩克等人合著了多部著作：《全观型治理：整体政府的战略》（1999年）、《走向整体治理：新的改革议程》（2002年）、《21世纪的网络管理》（2006年）。希克斯的代表性论文有：《制度有效性：一个新涂尔干主义的理论》、《西方国家整体政府研究的比较视角：一个基本的文献评估与探索》（2004年），等等。www.lunwen.net.cn在这些论著中，希克斯在对后新公共管理改革中产生碎片化治理及协调与整合问题进行了深入分析的基础上，提出了整体政府理论，形成了一个跨部门协同的系统化理论体系。希克斯对公共服务组织间关系的理论创新进行了开拓性的研究，在国际行政学界产生了广泛的影响，被称为当代公共行政学领域结构功能主义学派的代表性人物。本文结合希克斯的主要著作对他的整体理论进行系统的评析。
一、功能性组织模型的局限与整体政府的提出
从起源和背景看，希克斯的整体政府（holistic government）理论主要是对功能性组织模型进行反思和批判的产物。按照功能进行组织设计及横向整合是一个古老的公共组织管理问题。整体论（holism）一直是人们解决组织结构管理问题的一个基本方法论。在过去，有过许多通过自上而下的或宏观的方法用来整合组织功能，使庞大的中央政府结构产生协同作用的努力。但是这些努力常常都以失败而告终，这主要是因为它们没有真正地超越组织设计中的功能性原则。在西方许多国家中，政府的基本结构被假定为内阁主导下的政策与行政的协调。但是，众所周知，许多内阁大臣都是他们所在部门利益的代言者，他们都努力地维护着自己的部门利益。久而久之，协调被认为是赢家和输家之间的一场游戏。因此，传统的政府组织设计在本质上是一种功能性模型（functional model）。功能性模型是传统行政理论的遗留物。在功能性组织模型的影响下，整个19世纪政府组织设计的基本原则保持着相当的稳定，政府组织的基本原则简而少，中央政府部门设立的核心原则就是围绕功能而建立。换言之，传统行政管理的遗留物就是政府组织结构的设计以功能性模型为基础，就是围绕特定目的与活动（如监狱管理、警察服务、医疗管理、实施防御基础设施建设等）进行组织设计的。这种功能性组织模型使政府管理面临的诸多问题不能解决，导致了西方国家的公众一方面对社会福利、教育、医疗、社会秩序等公共服务需求不断扩大，另一方面其纳税抵制的倾向也日趋增长，进而引发了财政危机、治理危机和信任危机。
到了20世纪70年代末80年代初，西方各国开始了以“再造政府”为内容的新公共管理改革运动，以回应公众的需求。这些改革运动通过建立专业机构、引入竞争、签约外包、私有化、顾客导向等措施有效地抑制了政府规模的增长，提高了政府的行政效能，取得了积极的效果。但是由于功能性组织设计原则没有得到根本性的改变，西方各国的新公共管理改革并没有使犯罪、疾病、贫困教育、环境污染等复杂性问题得以减少。如英国政府部门尽管经过多次组织结构改革，但功能性组织设计的原则在核心执行机构中从来没有受到真正的挑战，甚至在苏格兰、威尔士的政府机关，机构间的功能仍然保持着高度的分离。这导致部门主义的牢笼（departmental cages）左右着机关工作人员的工作行为和思考方式。“这次改革的主要失败就在于它使政府较少地，而不是更多地解决这些重要的‘邪恶’问题。”perri 6 holistic governmentlondon:demos1997pp12-13希克斯具体分析了功能性组织模型的八大缺陷：（1）高消耗。政府运作高成本地投入，低回报的服务。政府预算主要花费在“部门地窖”（departmental silos）里，消耗与功能相联系的管理活动，而不是对结果负责。这导致投资模型在经济循环中的过多运用；（2）错误事情的中央集权化。20世纪的改革使一些项目进行了集权，而另一些项目进行了分权；（3）粗糙地理解政府行为的变化；（4）短期思考；（5）重治疗，轻预防；（6）缺乏协调和问题转嫁的恶化；（7）对错误的事情进行评估；（8）对不适当的公众进行负责。
此外，整体政府理论的产生也是对新公共管理理论难以应对社会管理和公共服务需求日趋复杂化所产生的协同问题的一种直接回应。在过去，人们一直对学科、专业或组织之间的边界重视不够。希克斯指出，如果我们的文化、动机、结构、责任、资源流等都是以人们最关心的问题为导向，而不是关注有效的过程的话，那么政府机构就更可能寻找到这些问题的解决办法。以制药为例，它不会生产健康。保健只是解释了健康和疾病的一部分问题。健康与节食、饮水质量、锻炼、空气质量、住房和工作环境等多种因素密切相关。犯罪活动和就业也与此相类似。因此，要提升和改善健康、社区安全和就业能力，就需要公共组织、私人组织和志愿者组织协同工作、共同处理才能奏效。只有跨越组织边界进行协同运作，才能有效地解决职能交叉性的问题和提供整合性公共服务。
二、整体政府的主要理论创新
正是在对功能性组织模型内在缺陷和协同问题进行正确认知的基础上，希克斯提出了一种替代功能性组织模型的整体政府理论，即在公共部门的主要功能与服务领域之间进行横向协同与整合，以解决跨界性公共问题的思想与行动。
希克斯通过对英国政府机构之间的合作、协调和整合的主要作法和经验进行总结，并根据其中央集权化程度和战略反应性策略进行分类，提出了一个整体政府理论的创新矩阵（见表1）。
上述矩阵内的具体措施构成了实施整体政府创新的基本工具。以这些工具为基础，希克斯总结了整体政府理论的九大基本内容perri 6 holistic governmentlondon:demos1997pp38-42：
（1）部门间主义。这主要包括部门间的工作伙伴、部长间团队及类似的跨越组织边界进行协同工作的传统策略。在过去的几十年里，部门间主义在英国的中央和地方层级都得到了较大的发展。如英国中央政府中的毒品政策、污染控制、新技术的运用等领域，地方政府的住房与社会保障服务、住房与环境卫生、住房与交通等内容。但是由于缺乏预算权力和政府内阁的政策支持，部门间主义在英国的影响力还是比较有限的，整体政府就是要激发部门间主义的活力，扩大其影响。
（2）跨功能合作。在20世纪80年代，出现了很多通过机构间伙伴关系的方式来解决治安、儿童保护等需要多机构协同解决问题的作法，积累了多机构协同工作的有效经验。在健康和社会服务领域也出现了运用多专业协同和团队结构合作的经验。整体政府理论就是要对这些有益经验进行吸收，形成一种运用整体论的思维方式跨机构和专业进行协同工作以解决职能交叉性问题和提供整合服务的跨功能合作模式。
（3）以网络为中心的协调机制。这种机制在过去也积累了不少经验。例如，在通过正式和非正式结算方式的结算中所用的管理过程就是这种机制的运用。另一个有名的案例就是伦敦的供宿兼次日早餐信息交换系统（babie）。babie由伦敦的住房单位（housing unit）主办，它从一个到另一个地方给无家可归的人们分配住房，以最大程度地减少住房倾销和提供等社会服务。以网络为中心的协调机制是整体政府整合机构，进行协同运作的核心机制。
（4）中央集权化及增设机构扩展其职责。在地方层次，环境卫生部门和社会服务部门兼并在一起，协同地发生作用。兼并在国家层次也出现，如教育与就业部门的创立。这反映了解决功能性交互问题的强烈预期。如建立一个“超级财政部”就意味着通过中央集权化以应对政府碎片化及其所引发的“邪恶”政策问题。整体政府是对过度分权化所产生的问题的一种矫正和对适度集权化的理性回归。
（5）限制机构转嫁成本的能力。这种作法并不少见，如在环境保护中，就有通过污染者付费的原则以防止这些机构活动所产生的成本转嫁给其他机构。这要求展开政策讨论，制定相应的政策，以减少公共服务机构成本转嫁的情况。整体政府是要从根本上遏止成本转嫁问题，以提高政府自身综合解决问题的能力。
（6）协同服务生产方式。协同服务生产方式通常是很有效的，如从法国舶来的“休息室”（foyers）就给无家可归的年轻人提供了良好的服务，它承担起了住房供给部门和工作培训部门的服务职能。此外，多学科团队（multi-disciplinary team）也实行了许多年，取得了诸多成功协同服务的经验。协同服务生产方式最重要的一点就是管理人员必须通过多学科的培训，掌握多学科的知识以实现共享性目标。
（7）个案管理者。个案管理者（case manager）是整体政府理论在操作层面上的一个创新。在目前，个案管理者方案虽然没有得到过实施，没有实践方面的案例，但还是可以从社会和医疗服务领域的经验中来建构这一理念。如在伦敦的哈克尼区曾经建立过跨服务功能的“浮动”行政人员。个案管理者的权力不仅来自单个部门，而且可以跨部门和领域来应对它们所面临的交互性任务和问题。
（8）信息管理与跨组织边界整合。到了20世纪90年代，政府碎片化治理进一步加深，对金钱和信息等资源进行整合成为迫切需要。如1996年英国《政府指导》的绿皮书就提议在公共部门建立一个全新的信息管理系统：一个可以输入和检索个人基本信息的共享的电子系统，以及一个围绕生活事件提供公共服务的触摸屏顾客界面。整体政府以现代信息技术为基础，使跨组织界面进行整合成为可能。
（9）整体预算与采购。改变传统预算方式也是整体政府的一个重要组成部分。如单一再生预算（single regeneration budget）是整体预算和政府采购的一个重要案例，其重要经验就是跨越组织功能边界，建立各种活动（如住房、工作培训、社区发展等）的一个单一采购的预算。整体预算能够克服保健和社会医疗机构之间“击鼓传花”式照顾老人的弊端。
三、整体政府的整体性运作机理
希克斯强调，整体政府的上述内容是一个整体，必须通过整体性运作，才能达到提供整合性公共服务的目的。
1．民众分类：整体性运作的逻辑起点
整体政府是一个开放的和权变的管理系统，是一个比新公共管理更加关注服务对象的组织模型。新公共管理把政府的服务对象一律看成顾客， 而在希克斯看来，仅仅关注顾客是不够的， 要实现整合性服务的目标不能仅仅通过关注顾客的方法来解决，还必须通过政治的途径来协调。为此，希克斯的整体政府把政府服务对象（民众）具体划分为消费者、公民、纳税人三大类，且它们的角色和需求迥异（见表2）perri 6, diana leat, kimberly seltzer and gery stokergoverning in the round-strategies for holistic governmentlondon:demos2001pp51-52。
上述服务对象的划分为民众提供个性化的公共需求创造了条件，能够有效地满足民众需求偏好。但是消费者、公民和纳税人的不同需求也容易使顾客的效率、效能与公民的政治价值之间陷入冲突，如高效率的服务未必就是便宜的服务。这些冲突运用重塑政府时代的新公共管理的管理主义原则、方法、技术手段等解决方式，是不能实现经济、效益、效能之间平衡发展的。因为这些问题不仅是一个经济问题，也是政治问题。政治论文联盟http://问题的解决必须通过政治性的解决方式才能奏效，同时，单一化国家政治措施也未必能解决所有公共服务的政治性问题。因此，希克斯主张通过整体政府的整合性运作方法，把公共服务运作分为服务、治理和公民关系三个维度，以寻找解决这些问题的新途径（见表3）。
2．要素整合：整体性运作的预算模型和信息系统
从运作要素看，整体政府的一个突出特征就是预算和信息的整合，其核心要素主要围绕如下几个方面整合：（1）预算围绕结果和目的，而不是围绕功能和活动进行设计；（2）通过更多的竞争来实现这些目标；（3）要求跨过传统组织功能边界建立组织关系，进行有效的投标活动；（4）要求在真实的结果方面实现测量改进。在此基础上，希克斯提出了一种整体性运作的整合预算模型（见图1）。在这个模型中，基于合同结果的整合预算中的资源必须在政府各部门之间，及政府各层级之间采取公开竞争的方式。区域预算和个案管理者是预算的两个重要方面，它们把各种公共事务和公共服务事项有机地整合起来，形成了一个整体perri 6holistic government london:demos1997pp46-49。
图1 整体政府的整合预算模型
信息系统也是整体政府进行整体性运作，提供整合性公共服务的一个重要组成部分。现代信息技术是整体政府发挥作用的技术支撑。希克斯以新信息技术为基础，构建了一个整体政府的整合信息系统模型（见图2）。这个模型实质上是一个以公民为中心，基于日常生活事务需要进行整合服务的公共服务信息系统。 这个系统的基本原理就是通过信息技术把政府的各个层级与各个部分有机地整合起来，根据民众的需求提供整合服务。整合服务信息系统把电子政务中的一站式商店（one-stop shops）更推进一步，使它围绕与民众对公共服务需求密切相关的生活事件（life event）组织起来，使政府成为一站式商店的后方办公室（back offices）和内容提供者(content providers)，从而使政府整合服务的功能得到最大程度的发挥。这个系统的一个最大优势，就是大量的个人信息与服务可以通过跨部门协同的方式得到及时处理。另一个优势就是为公共服务主体协同服务提供了便利条件。通过整合服务信息系统，可以使各种公共服务主体（政府、企业、非政府组织等）有机地协同起来，为公众提供无缝隙的整合性公共服务。
图2 整体政府的整合服务信息系统
通过对整体预算和整合服务信息系统的分析，不难看出，希克斯的理论在操作层面上与传统的功能性组织模型具有显著的区别。正如希克斯所言：“整体政府一个重要的创新就是围绕结果而非围绕功能来定义组织和进行组织设计”perri 6holistic government london:demos1997p46。希克斯甚至认为，整体政府最激进的步骤可以用结果导向的部门完全取代基于功能的治理。在功能性治理中，如果一个部门不是关注教育和失业，而是因为增强一个部门而削弱另一个部门，或因跨越住房、家庭政策、公共医疗卫生、公共信息、文化政策等受到控诉，是不能解决所有的协调与合作的问题，也不能解决信息沟通和集权失当的问题的。因此，改进的措施就是把资源集中在核心问题的处理上，把政府的文化从“部门筒仓”（departmental silo）转向一种真实的伙伴关系，建立结果导向的组织模式。因此，以结果为中心进行组织设计成为整体政府的一个核心特征。
3．推进策略：整体性运作的十大步骤
希克斯强调指出，整体政府的整体性运作还依赖于对各种推进策略的识别和运用。他认为，发展政府中的整合策略和改变管理中的过程或动机在本质上是一致的。由此，他提出实现整体政府的一个周期性十步推进策略：（1）识别那些有必要进行整合的组织间关系；（2）理解追求这些目标的内容，特别是其中的约束条件、障碍和资源，尤其要注意理解参与机构的历史、技巧和文化等因素；（3）识别需要整合的条件和状况；（4）识别权力工具和资源；（5）应用工具和资源，把条件置于合适的地方；（6）识别潜在的风险；（7）识别任务，克服障碍与管理风险的策略；（8）识别机制或实现任务的交互活动，并熟练地使用它们；（9）设计，并执行一个系统用来监督和评估运用整合策略所产生的结果；（10）回到任务和策略。希克斯强调，虽然整体性运作的周期性推进策略包括十个步骤，但在实践中这些步骤的运用不一定是线性的，管理人员可以从任何一个节点开始，根据具体情况反复地多次运用，不断地修正目标和策略。此外，一个国家进行整体政府改革，可以采取自上而下和自下而上两种方式，但都必须在政府各个层级获得广泛的政治支持，同时也要吸收大型公司组织机构间的管理经验perri 6, diana leat, kimberly seltzer and gery stokergoverning in the round-strategies for holistic government london:demos2001pp60-61。
四、整体政府两个层面的发展前景
希克斯对整体政府理论进一步拓展，从宏观上研究跨部门协同问题，把政府与非政府组织、私人组织的协同包括进来，形成了整体治理理论。整体治理(holistic governance)是整体政府理论在全球层面的一个扩展。整体治理针对的不是专业主义，而是针对20世纪70年代末新公共管理改革以来所强化的碎片化治理问题。碎片化治理的主要缺陷在于缺乏良好的冲突管理或是不充分的专业化结构关系。希克斯归纳了碎片化治理的八大问题：让其它机构来承担代价的转嫁问题、冲突性项目、重复、冲突性目标、因缺乏沟通导致不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想、需求反应中的各自为战、民众服务的不可获取性或对服务内容的困惑、服务供给或干预中的遗漏或裂口。希克斯认为，碎片化治理主要是由治理战略中意想不到的结果和治理系统中的行动者的自利角色所导致的。
1．整体治理：整体政府宏观层面的治理整合
希克斯指出，整体治理的挑战就是如何在政策、规制、服务供给和监督等层面上取得一致：政策层面包括政策的制定、政策内容的形成和对政策执行的监督；规制层面包括对个人、私人组织和政府内部的机构、内容和影响进行规制；服务供给层面包括服务供给的内容、组织和影响；监督层面包括对政策、规制、服务供给的评估、解释、审计和评价。在这些层面上取得一致是迈向整体治理的关键。希克斯归纳了识别和理解整体治理的层级整合、功能协调和部门整合的三个维度（见图3）perri 6, dleat,kseltzer,and gstokertowards holistic governance: the new reform agendabasingstoke:palgrave2002pp29-30。
这三个维度表示三个面向的治理整合：第一个维度是对不同治理层级和同一层级的治理进行整合。这可以在地方政府内部各部门，地方政府与中央政府之间，或地方机构与区域管理机构（如欧盟总指导处等）的具体项目之间，或地方贸易标准的制定官员、国家贸易的管制者和全球贸易标准和贸易机构之间，或在全球环境保护政策制定者之间进行整合。这一个层面的整合属于政府组织间关系的整合。第二个维度是对功能内部进行协调和整合。这既可以在一些功能内部进行协调，如使海陆空三军合作，促使国防部各部门协同工作，也可以在少数功能和许多功能之间进行协调，如保健和社会保障，或城市重建所涉及的诸多部门之间。这一个层次的整合属于部门间合作。第三个维度是部门内部的整合。这可以在公共部门内部，也可以在政府部门与非营利组织之间或和私人组织、控股公司之间进行整合。这一层次的整合属于新生伙伴关系的整合。
希克斯进一步以目标和手段作为基本变量，区分了几种政府的理想类型（见图4） ② perri 6, dleat,kseltzer,and gstokertowards holistic governance: the new reform agenda basingstoke:palgrave2002pp31-35,p53。渐进式政府与贵族式政府在政府机构的整合方面都采取消极的作法，它们的目标都是相互冲突的，因而是令人失望和无法接受的。碎片化政府是与新公共管理改革相对应的政府组织结构形态，它的目标虽然一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，容易导致机构之间相互争夺势力和地盘问题，进而产生机构裂化的困境。只有协同政府和整体政府才是希克斯整体治理所要提倡和利用的理想政府模式。
希克斯指出，协作主要包括协同和整体性运作、协同的信息系统、机构之间的对话、协同的计划过程和决策制定等，而整合则指一种通过发展共同的组织结构、合并专业实践和干预活动等来实现执行或贯彻协作的理念。因此，整合是协作的一个更高层次。与此相对应，协同政府是指议程、政策的组织安排的一致性和连贯性，以及组织间的协同工作，它的目标不相互冲突，手段也不相互增强。而整体政府则是协同政府发展的一个更高阶段，它意味着一种更加苛刻的业务，该业务由一些基于结果的术语构成明晰的、相互加强的目标，以及实现这些结果的一系列工具来完成。希克斯还从类型学视角出发，以实例分析了整体治理中协作和整合关系中相关实体间关系的类型（见表4）②。
2．网络管理：整体政府微观层面的管理协作
网络管理（managing networks）是整体治理在管理实践和操作层面的具体化，是组织间关系理论在公共管理领域微观层面的跨部门协同。通过网络管理所形成的网络化治理成为一种“公共部门管理的新形态” ［美］斯蒂芬?戈德史密斯、威廉?d埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版,第4页。。网络类型的划分是希克斯网络管理理论的基础环节。制度因素是网络形成的一个基本动力，它对网络的作用范围进行了界定。希克斯网络划分的理论基础是新涂尔干制度主义方法（neo-durkheimian institutional approach），该方法既把制度看成是社会结构及责任结构的连接要素，也把制度因素看作是组织活动的限制和压力。希克斯借鉴新涂尔干制度主义方法的基本内容，从制度因素强化网络特征出发，把网络管理中的网络分为孤立型（isolate）、个人主义(individualism)、等级制(hiearchy)和飞地型(enclave)四种假定的基本理想类型（见图5）perri 6, nick goodwin, edward peck, tim freemanmanaging networks of twenty-first century oranisations basingstoke: palgrave macmillan2006p47。
图5 新涂尔干制度主义下社会组织的网络结构类型
第一种假定类型是孤立型网络，具有很强的社会管制能力和很弱的社会整合能力，这种网络形式有一个圆周，但没有一个核心，或者至少没有一个代表整个网络的核心。第二种假定类型是等级制网络，是一种具有很强的社会管制能力和很强社会整合能力的网络类型，它是由一个各种机构所形成的一个圆周的核心和显著的边界组成的。第三种假定类型是个人主义网络，其社会管制能力和社会整合能力都很弱，这种网络结构既没有群体边界，也没有重要的机会给个体去开发各自的能力。第四种假定类型是飞地型网络，具有很弱的社会管制能力和很强的社会整合能力，它没有组织核心和圆周，取而代之的是显示出个体或多或少地系统性地位于整合边界上的一个内部模式中，各成员具有显著的不平等性，形成类似飞地般的网络结构。希克斯强调，这四种网络类型只是理想意义上的划分，在现实中许多网络形式大多是这四种中的两种、三种，甚至四种类型的混合组成形式。但理想类型的划分对分析与识别网络管理的范围及进行网络管理或治理具有重要的价值。
在上述理想网络类型划分的基础上，希克斯对网络管理的内涵进行界定，他认为网络管理是一种资源获取、配置、生产、分配、交换、合作、职位分配、计划与战略发展、集体意义建构等一系列决策制定活动。这些活动通常论文联盟http://有意无意地影响着网络内部权力的位置、结构与规模，而不管这些权力是在个人、组织同行（organizational peers）之间，还是在上游供应商和下游客户之间。虽然跨组织边界进行管理与单一组织内部管理相比，会带来一些特殊的挑战，但希克斯认为，网络管理所需要的技巧、概念、策略和能力大多是从单一管理系统或单一组织的内部管理方式中发展起来的。因此，在组织间进行网络管理的基本工具与在一组织内部进行管理的基本工具是相似的。如果说存在区别的话，那就是在一个组织间的背景下，一个管理者不能行使权力或具有合法的权力去管理那些他没有被雇佣或没拥有高层执行职位的组织，而网络管理则具有这些权力。
五、对希克斯整体政府理论的评价
通过上述分析不难看出，希克斯的整体政府理论构成了一个严密的逻辑体系，它形成了一个以协作、整合为基本特征的跨部门协同的理论模式。这种理论模式与新公共管理的竞争性模式形成了鲜明的对比。这为超越新公共管理模式，寻求新型的政府改革和治理模式提供了一种全新的理论分析视角。归纳起来，希克斯的整体政府理论主要具有如下几个方面的特色：
1回应了全球化背景下公共治理问题渐增复杂性的现实，提出了一种通过“跨界性”合作解决问题的新思路。跨部门协同理论把跨越组织边界进行合作作为组织管理的一个基本出发点，着力解决组织内部各要素和组织机构之间的协调与整合问题。跨部门协同理论提供了多种跨界性合作形式，既可以在横向同级政府之间协同，也可以在纵向各层级政府之间协同，还可以在公私部门之间，不同政策领域之间进行协同。这种“跨界性”合作是以“协作”和“整合”作为基本工具，使权力协调、资源依赖、责任共享得到高度的统一。这与新公共管理的竞争式管理及其碎片化治理形成鲜明的对照。在人们对竞争式管理方式提供公共产品和公共服务陷入困境的时候，希克斯的理论无疑提供了一种通过“跨界性”合作进行整合服务的新机制。因此，跨部门协同理论有效地解决了新公共管理改革所形成的碎片化治理困境，为解决复杂性公共治理问题提供了新的对策。
2扬弃了传统的合作理论，使公共行政的理论研究从竞争走向合作。合作与协调的重要性在公共行政的研究中并不是一个新东西。“促进政府内部横向协作的挑战是公共行政的一个永恒的主题”peters,bgmanaging horizontal government:the politics of coordinationpublic administration76(2)1998pp295-311。 因此，“寻求组织化的应对方式，把组织以不同的方式组合起来协同工作，不仅是公共管理的一个持续的内容，也是日常社会生活的一个中心工作”perri6joined-up government in the western world in comparative perspective: a preliminary literature review and exploration public administration researchand theory14(1)2004p131。通过协调与合作达到公共管理与公共治理的目标成为公共行政研究的一个重要领域。因此，可以把希克斯的跨部门协同理论看作是“传统的合作理论的一种复兴，只不过其内容更加复杂，具有综合性和理论性”halligan, jpublic management and departments: contemporary themes –future agendas australia journal of public administration 84(1)2005pp1-15。但是，与以竞争性为特征的新公共管理、公共选择理论相比，希克斯的跨部门协同理论给公共行政的研究提供了一种新的分析视点。
3克服了新公共管理机构裂化的弊端，为公共组织创新开辟了一个新方向。新公共管理改革通过流程再造，在摈弃官僚制僵化的等级式组织结构弊端的同时，又走向了另一个反面，建立了大量独立化、分散化的公共服务执行结构，导致政府机构趋向裂化，产生了“职能悬浮”和“政府空心化”的危机rhodes, rawrhodes, r a w political the hollowing out of the state- the changing nature of the public service in britain political quarterly 65（2）1994p38，使新公共管理改革在政府组织结构创新中陷入困境。整体政府理论对新公共管理组织结构的困境进行了弥补和修正，提出了整体性运作的组织结构，为后新公共管理时代组织结构的创新指明了方向，即采用跨界性、协作性和聚合性为特征的新型组织结构取代新公共管理分散化、独立化和多样化的组织结构。
4．开辟了一种社会学的研究途径，推动了公共行政的知识增长。从主流的公共行政研究看，西方公共行政学主要有管理、政治和法律三种研究途径rosenbloom, davidpublic administration: understanding management, politics and law in the public sector new york:clarinda company1993p6。希克斯的整体政府理论以社会学的结构功能主义方法为基础，借鉴新涂尔干制度主义研究方法，研究政府组织内部机构的整合，以及公私组织之间的协同与整合机制。整体政府以伙伴关系及各种协同方式为基本工具，跨越组织（机构）边界，建立了一种整体的、均衡的、自我调解和相互支持的组织管理系统，开辟了一种运用结构与系统方法研究公共行政问题的社会学研究途径。这与传统官僚制的内部取向组织设计和新公共管理的外部取向组织设计相比，整体政府理论实现了组织管理的内外部结合，其公共服务的范围既关注政府组织的内部，也突出政府组织的外部，使公共行政的研究视野、研究主题、研究领域得到了重大的深化和扩展，从而推动了公共行政的知识增长，形成了一个更为广泛、更加综合的知识结构体系。
正是由于上述特色的存在，希克斯本人断言：“21世纪政府改革的新议程变得更加明确，其核心理念和目标就是始终的整体政府”perri 6holistic government london:demos1997p71。一些学者对希克斯的理论也给予较高的赞誉，如我国台湾学者彭锦鹏认为，“不论从理论层面还是实务层面来加以衡量，整体治理的理论可以成为21世纪有关政府治理的大型理论（grand theory），值得行政学者广泛加以研究”彭锦鹏:《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛》（台湾）2005年23期。。在实践上，整体政府改革的趋势“不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁-撒克逊国家非常明显,而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现”christensen，per lagraid：《后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府》，张丽娜等译，《中国行政管理》2006年第9期。。毫无疑问，随着公共治理问题趋向复杂化，整体政府理论将成为公共行政研究最具活力的领域之一，将成为解决公共治理问题和提供公共服务的一个重要理论工具。
希克斯的整体政府理论虽然在理论与实践层面都产生了巨大的反响，但它还只是一种正走向成熟的理论，也存在一定的局限。也有一些学者对它进行了建设性的质疑和批判。如汤姆?克里斯滕森（tom christensen）和佩尔?勒格莱德（per legreid）认为：“目前还没有非常确凿的证据证明整体政府理论能够使政治和行政领导的行为能力增强”tom christensen and per legreidthe whole of government approach to public sector reformpublic administration review 67（6）2007p1062。波立特（pollitt）认为，整体政府改革与公共部门的绩效管理之间存在着一定的张力pollitt，cjoined-up government:a surveypolitical studies review 1(1)2003pp34-39。有学者从整体治理的基本理论假设出发，提出整体治理还有一些重要的问题需要解决竺乾威：《公共行政理论》，复旦大学出版社2008年版,第473-475页。：一是以什么样的组织形式来进行整体治理？希克斯整体政府的基础仍然是韦伯式的官僚制结构，并没有提供一种围绕问题建构的组织结构形式。二是信息技术问题。当前信息技术尽管有了很大的发展，但支撑整体治理显然还不够成熟,高度发展的电子化政府及其需要具备的一大批熟练运用信息技术的人员准备还是不够的。三是部门、机构的利益和公务员的能力问题。部门和机构利益往往是阻碍整合的一个重要因素，如作为整合的一种手段的大部制结构就不乏失败的案例。同时，当前公务员对信息技术的驾御能力不高，也难以解决整体治理中的各种棘手问题。希克斯的整体政府理论主要来源于英国工党政府的改革实践，是对英国10年来现代化政府改革的一种理论归纳和总结，这使得他的理论具有很强的意识形态色彩和政治化倾向，在跨部门协同的具体实践中出现不少的问题，如产生了组织结构整合之下新的协调与合作问题，形成了协作管理中的责任困境，面临新的文化与信任危机等曾维和：《当代西方政府改革创新的反思——走向一种“整体政府”的改革模式》，《思想战线》2009年第1期。。当然，理论上的瑕疵不能掩盖它的巨大优势，正是这些“缺陷美”显示出了以整体政府理论为主要内容的协作性公共管理还具有较大的发展空间。正如美国阿格拉诺夫等学者所言：“协作是一个复杂的过程，协作性公共管理的研究才刚刚开始”［美］罗伯特?阿格拉诺夫、迈克尔?麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，李玲玲等译，北京大学出版社2007年版，第178页。。
此外，对于学科积累与理论基础比较薄弱的中国公共行政学界而言，希克斯的整体政府理论对我们引进、吸收和消化西方行政学理论提供了更广泛、更坚实的理论基础和开阔的研究视野，并提供了新型的研究方法。这对我国公共行政领域的知识创新和行政学学科的发展，以及当前的大部制改革和服务型政府建设而言，无疑具有重大的借鉴与参考价值。
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