清末立宪到中华人民共和国成立，历时四十一年，产生了至少十部宪法与宪法性文件，堪称世界性“宪法博览会”或“行政试验场”。它以“君权宣言”开始，以破坏宪政的“临时条款”结束，反映了中国走向宪政与权利社会的艰辛与曲折，宪法是公民权利的保障书，尽管近代公民基本权利的发展是曲折而又缓慢的，但在不断地宪法文本变迁中前行趋势是不可逆转的。
一、我国近代宪法文本变迁的简要回顾
1906预备立宪和1908年清廷颁布的《钦定宪法大纲》作为中国历史上第一个宪法性文件，拉开了中国百年宪政之幕，虽然无论在形式上还是内容上都模仿王权专制色彩浓厚的日本明治宪法。没有体现出近代宪法的民主精神。但作为第一部宪法性文件，《钦定宪法大纲》毕竟与中国以往法律不同，规定了臣民权利。这预示着封建旧法律体系的终结者和新的法律时代的来临。从此，无论是谁都不得不用“宪法”来为自己的统治提供合法根据。清政府颁布的第二个宪法性文件《十九信条》是非常时期的产物。当时武昌起义爆发，各省纷纷响应，清廷危亡在即。为应付迫在眉睫的危机，清政府不得不做出较大的让步，放弃带有更多君主专制色彩的日本宪法模式转而采用带有更多限制君王色彩的、较为民主的英国宪法模式，且只用了三天时间就仓促出台。自此以后，宪法成为各派政治力量争夺的“名器”，以使自己的统治取得“合法性”。与以往的“成则为王，败则为寇”的权力斗争规则相比，这是一大进步。民国期间，各派势力“乱纷纷你方唱罢我登场”，带来的副产品便是如变戏法似的变宪。武昌起义胜利后1912年《中华民国临时约法》颁布，这是中国历史上第一部真正生效的临时性宪法。旋即《天坛宪草》(1913年10月30日)、《中华民国约法》(“袁记约法”，1914年5月1日)相继问世。南北政府议和失败以后，广州因议员人数少无法制宪，北京政府大多为军阀与政客组成，无心制宪。直到1923年出现了中国宪法史上第一部正式宪法——1923年《中华民国宪法》(《曹锟宪法》或《贿选宪法》)。1928年，张学良改旗易帜，形式上南北统一。蒋介石主导制定了《中华民国训政时期约法》(1931年)、《五五宪草》(1936年5月5日)、《中华民国宪法》(1946年12月25日)等宪法或宪法性文件。
从前述可知，近代中国堪称世界性“宪法博览会”或“行政试验场”。它以“君权宣言”开始，以破坏宪政的“临时条款”结束，历时41年(1908-1949)。其间宪法性文件变动频繁。经立法机关(含宪法起草委员会)通过的各种宪法、临时宪法(约法)、宪法草案共15件，尚不包括同样变动频繁地组织法、选举法，其中胎死腹中的宪草5部(不包括合法性成问题的1930年“太原扩大会议约法草案”)，真真假假的宪法(包括破坏宪法的临时条款)共10部，平均约4年出台一部宪法，不到3年一部宪法和宪法草案。如果去掉8年抗战非常时期，则立宪修宪的频率更高。但是这些文件中，除破坏宪法的“临时条款”以及政府组织的条款、国民党党治的条款得到实行外，凡涉及真正现代宪政原则的几乎未见兑现。仅就形式而言，真正生效的宪法只有1923年曹锟宪法和1946年宪法，两者加起来不到两年，且两者生效时国家并不统一。所以，在全国范围内生效的宪法一天也没有过。
二、近代宪法文本变迁中公民基本权利发展的基本情况
从1908年的晚清《钦定宪法大纲》的问世到中华人民共和国成立之前，计有至少10部宪法典(含草案)在中国相继出台。为了能把宪法文本中公民基本权利变迁的基本情况更清晰地展现在读者面前，特选具有代表性的七部宪法或宪法性文件比较分析：清末《钦定宪法大纲》(1908)和《宪法重大信条十九条》(《十九信条》，1911年);辛亥革命南北议和时期产生的《临时约法》(1912年3月11日)、《天坛宪章》(1913年10月30日)、《中华民国宪法》(《曹锟宪法》或《贿选宪法》，1923年);蒋介石主导的《中华民国训政时期约法》(1931年)、《中华民国宪法》(1946年12月25日)如下表：
从上表可以看出，虽然在宪法文本中公民基本权利的称谓不同，但都有具体的公民基本权利的条款(除在面临着覆亡的紧急关头三天就抛出的《十九信条》)，公民基本权利的位置逐渐重要，权利条数逐渐增多，可见公民基本权利发展之进步。
三、近代宪法文本公民基本权利规定之解读
资政编查馆和资政院在会奏颁布《钦定宪法大纲》的奏折中说：“立法、行政、司法，则皆综揽于君上统治之大权，故一言以蔽之，宪法者，所以巩固君权，兼以保护臣民者也。”故在附录中规定臣民享有“臣民于法律范围内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由”，“臣民非据法律所定，不得逮捕监禁处罚”，“臣民得请司法官审判其呈诉案件”，“臣民应专受法律所定审判衙门之审判”，“臣民之财产及居住无故不加侵害”等权力。这表明即使是封建社会的宪法性文件《钦定宪法大纲》也承认宪法不仅仅是巩固统治阶级统治的作用，而且也有保障公民权利的作用。而《宪法重大信条十九条》由于受当时的形势所困，仓促出台，则没有公民权利义务的规定。体现了重权力而轻权利的传统观念，也说明自由权利等，在我国当时还未成为重大问题而受到重视。
《中华民国临时约法》借鉴欧美三权分立的宪政制度，首次形象具体地把资产阶级共和国的方案展现在中国人民面前。《临时约法》承认“中华民国之主权，属于国民全体”并在“人民”一章中承认人民所应享有的人身、财产、迁徙、言论、出版、集会、结社、通信、宗教信仰、选举、请愿、诉讼等自由和权力。并且规定这些自由和权力只有在“增进公益、维持治安或非常紧急必要时”，国家才能加以限制。《临时约法》标志着议会民主制的国家制度初创起来，它确定了议会民主的政治体制，明确宣布中华民国是一个独立的主权民主国家，其主权属于国民全体，以参议院、临时大总统、国务院、法院，行使其统治权，并规定了人民所享有的权利和应当履行的义务，这些都体现了进步的民主精神。
袁世凯成为大总统后的北洋政府期间，从1913年到1915年共制定出五部宪法或宪法性文件。这些宪法或宪法性文件均仿照经典宪法罗列了人民可以享有的种种“自由权”及其他权利义务，规定“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等”。但这些制宪者制宪目的无非以宪法粉饰其专制统治，何曾将保障公民基本权利作为其制宪目的。所以这些宪法尽管列有基本权利，然却只有其名无其实。
南京国民政府制定的四部宪法和宪法性文件中，三部涉及到公民基本权利。1931年公布的《训政时期约法》的第二章“人民之权利义务”规定“中华民国，无男女、种族、宗教、阶级之区别，但在法律上一律平等”，并罗列了人民应享有的各项权利与自由。1946年《中华民国宪法》序言中写到：“中华民国国民大会受全体国民之托付，依据孙中山先生创立中华民国之遗教，为巩固国权，保障民权，奠定社会安宁，增进人民福利，制定本宪法，颁行全国，永矢成遵。”这表明，资产阶级性质的《中华民国宪法》的制定目的不仅仅是为了巩固国民党的统治，而且也还为了保障民权。换句话说，宪法不仅仅具有巩固国民党统治的作用，还有保障公民权利的作用。这部宪法“已含有充之民主精神与实质，吾人果能充分实施，中国必克列于世界民主国家之林而无逊色”。
所以，综观整个近代中国宪政史，近代宪法是在保障公民基本权利的过程中产生的，保障公民的基本权利是宪法永恒的主题。我国的立宪及公民基本权利立法总体上呈现出鲜明政策性倾向，受统治阶级的政策影响，公民基本权利的发展是曲折而又缓慢的。
作者：李涵伟 来源：法制与经济·上旬刊 2015年11期
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