党的十八届四中全会提出，要建立宪法宣誓制度。全国人大常委会根据全会的要求，已经出台了实行宪法宣誓的决定，并自2016年1月1日起开始施行。同时，全国人大常委会的决定规定了地方人大及常委会选举或者决定任命、地方“一府两院”任命的国家工作人员，要进行宪法宣誓。具体组织办法由省级人大常委会参照全国人大常委会的决定制定，报备案。因此，由省级人大常委会制定宣誓的具体组织办法，是宪法宣誓制度在全国范围内实施、制度“落地生根”的必然要求。目前，各省级人大常委会已经或者正在制定宣誓的具体组织办法。制定具体组织办法的基本要求、主要程序和内容，是值得思考和探讨的问题。笔者认为，在制定具体组织办法中，要抓住四条思考“纬度”，全面准确全方位落实要求。即要深入学习分析决定的主要内容;把握制定组织办法的基本思路;选择宣誓组织的三种表述模式;正确处理好三个关系。
一、对全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定分析
全国人大常委会决定对宪法宣誓的一些内容作出了规定。认真分析全国人大常委会决定的起草过程、主要内容，可以为制定省级组织办法提供根本遵循，具有重要的指导意义。
(一)起草过程[1]。根据《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定(草案)》的说明，决定草案的起草过程：全国人大常委会办公厅负责草拟决定(草案)。起草单位认真领会四中全会精神，研究了近年来全国人大代表和社会各界关于实行宪法宣誓制度的意见建议，以及一些地方和单位开展宣誓活动情况，比较了一些国家实行宪法宣誓制度的规定和做法。在此基础上，主要做了三个方面的工作：一是召开座谈会，听取意见。范围是中央有关部门、部分地方人大、部分全国人大代表和专家学者。二是起草征求意见稿。汇总研究各方面的意见，起草草案征求意见稿。三是征求意见。征求了中央有关部门等各方面的意见，对草案征求意见稿反复进行了修改，形成了决定(草案)。
(二)常委会审议情况[2]。在十二届全国人大常委会第十五次会议上对全国人大常委会决定(草案)进行了分组审议，常委会组成人员在充分肯定的基础上，还提出了一些修改意见。法制委员会认为，草案是可行的，同时提出了修改意见。全国人大常委会决定表决通过稿与草案稿相比，主要修改了三个方面的内容：一是常委会组成人员对誓词提出了许多修改意见，经综合研究，将宣誓誓词进行了修改，由65字改为70字。二是有的常委会委员提出，宣誓着装的问题没有必要在决定中规定，可由负责组织宣誓仪式的机关作出具体规定。通过稿删除了这一规定。三是有的常委会组成人员提出，组织宪法宣誓不仅包括宣誓仪式的程序，还包括其他一些具体事项，也需要由负责组织宣誓仪式的机关作出规定。通过稿第八条第三款要求负责组织宣誓仪式的机关，对宣誓的具体事项作出规定。
(三)决定的主要内容[3]。主要有四个方面的内容：一是宪法宣誓制度的适用范围。二是决定第二条规定了宣誓誓词。三是把宣誓活动的组织，作为一个重要内容。决定将纳入宣誓范围的各级国家工作人员宣誓的组织工作，分为三种情形作了规定。四是宣誓的基本规程、宣誓仪式的场所等问题。决定只对宣誓仪式的一些基本要素作出统一规范。
二、把握制定组织办法的基本思路
(一)制定原则。根据全国人大常委会决定第九条的规定，由省级人大常委会制定组织办法。组织办法应以地方组织法等有关法律、全国人大常委会决定等为依据，从本省实际出发，坚持依法有序原则和积极稳妥原则，确保实施宪法宣誓制度工作制度化、规范化，在本行政区域内得到全面有效实施。
(二)程序设计。在具体工作中，可先由省人大常委会相关办事机构、工作机构牵头。在操作上，一般由常委会选举任免工作机构或者法制工作委员会承担。起草单位需要认真研究全国人大常委会决定，积极开展调研和起草工作，就有关问题开展交流研讨。召开座谈会听取省人大常委会相关部门、部分市、县(市、区)人大常委会等的意见。汇总研究相关意见后，起草组织办法(草案征求意见稿)，再征求省级有关单位意见。从实际操作来看，有一些单位是必不缺少的，比如省委组织部、省政府办公厅、省人力社保厅、省政府法制办和省高级人民法院、省人民检察院等单位的意见，然后对草案征求意见稿进行修改，形成办法草案。由于组织办法是贯彻党的十八届四中全会精神，落实全国人大常委会决定的重要举措，因此，组织办法草案应事先由省级人大常委会党组报省委研究。然后，由主任会议提出议案，提请省人大常委会会议审议。
(三)主要内容。组织办法主要是着眼于具体落实全国人大常委会决定，对宣誓的组织、宣誓程序以及形式等作出具体规定。这里需要思考的是，组织办法的核心内容应当包括宣誓的组织，把各级国家工作人员有序地纳入组织的范围中。
三、选择宣誓组织的三种表述模式
宣誓的组织是组织办法的核心内容之一，在办法中对组织工作的表述有三种可考虑的选择模式，要根据当地实际，选择最佳方案。
一是授权模式。这种模式，在组织办法中只规定省本级的具体组织，比如对省人大选举的国家工作人员，宣誓仪式由大会主席团组织;对“一府两院”任命的国家工作人员，宣誓仪式由任命机关组织。对省以下各级采用授权方式，授权给各设区的市、县(市、区)人大常委会;或者只授权给各设区的市人大常委会制定，报省人大常委会备案。
二是统一概括模式。组织办法统一规定全省各级的宣誓，并且对各级宣誓对象的表述，根据地方组织法等的规定，采用概括的方式进行。
三是统一分层模式[4]。组织办法统一规定全省各级的宣誓，并且对各级宣誓对象的表述，分省，设区的市、县(市、区)两个层次进行描述;对人大选举的宣誓对象，还规定乡镇，共三个层次。
另外，地方组织法第八条规定，地方各级人民检察院检察长，须报上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准。因此，对检察长的宣誓，可以作出特殊的规定，报批准后，由选举单位的人大常委会主任会议组织宣誓。
笔者倾向于“统一分层模式”，因为这样规定既可以落实全国人大常委会决定，对各级国家工作人员宣誓的组织都有规定，又可以减少不同层级的人大及常委会分别制定办法或者决定的成本。
四、正确处理好三个关系
一是处理好制定办法与规定的关系。地方各级国家工作人员宣誓的具体组织办法，应该由省级人大常委会制定。对省级人大常委会来说，这既是赋予的使命，也是应当承担的责任。同时，决定规定，负责组织宣誓仪式的机关，对宣誓的具体事项作出规定。可见，对宣誓的具体事项作出规定的主体，应该是负责组织宣誓仪式的机关。因此，省级人大常委会要制定好宣誓的具体组织办法，对宣誓的具体事项等细节问题，则不是组织办法需要规定的内容，在内容确定上做到有所为，有所不为。
二是处理好核心条款与其他条款的关系。在组织办法中，每一条应该都是必不可少的。核心条款应当包括宪法宣誓的范围，宣誓的基本规程，以及宣誓的组织等，有些内容在全国人大常委会决定中已经作出了规定，因此组织办法重点是要把宣誓的组织规定好，把地方各级国家工作人员纳入宣誓组织的范围中。其他条款，对丰富宪法宣誓的规定起到重要作用，是“锦上添花”。另外一些内容，有的可以在具体事项的规定中体现，有的还可以放入宣誓的具体实施方案中。
三是处理好效率与规范的关系。一个地方首先制定了宪法宣誓的组织办法，或者负责组织宣誓仪式的机关对宣誓的具体事项作出了规定，这只是抛了“砖”，引起了大家的讨论和分析。其他地方完全可以在原有基础上，认真思考，“精雕细刻”，制定出更加符合当地实际，更加合理的办法或者规定。在制定过程中，要坚持党的领导、依法治国、人民当家作主有机统一，尊重科学规律，正确处理效率与规范的关系，不能因为追求进度而影响规范。坚持实事求是，对以往在选举任免工作中好的做法继续坚持和继承，把它运用到宣誓工作中去。完善办法制定的程序，认真开展调查研究，召开座谈会，广泛征求各方面意见;在常委会会议上认真审议，充分吸收组成人员的建议意见，使组织办法成为经得起时间检验的“精品”。
总之，从全国范围来讲，无论是从内容还是形式上看，制定好组织办法，关键是为了在本行政区域内全面、有效地落实宪法宣誓制度。
作者：倪玲芳 来源：人大研究 2016年1期
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