人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我国《宪法》规定，人民代表大会在我国政治体系中处于绝对核心地位，所有国家机关均由人民代表大会产生，并受它监督。人民代表大会承担着国家意志的表达功能，也充分体现了人民当家做主的原则，是保障公民自由权利的基石。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。根据四中全会精神，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定》，对《立法法》进行了修改，进一步扩大了地方性法规的制定主体，目前，中国设区的市有284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个，尚没有地方立法权的235个。此次立法法修改之后，意味着具有地方立法权的主体范围实现扩围。
在这样的背景下，如何对地方立法权限进行科学的限定，保证良法的制定和防止公权力侵害公民权利，直接影响到了我国依法治国方略的落实。因此，切实发挥出人大在行政立法过程中的监督作用将显得至关重要。
一、人大及其常委会在行政立法中的作用
对法律法规进行备案审查，是维护宪法尊严、保证国家法制统一的重要制度。自2015年新《立法法》实施以来，全国人大及其常委会也在不断健全规范性文件备案审查制度。至今，我国各类法规、规章、司法解释和规范性文件都已纳入备案审查范围;经审查，发现有违反宪法法律的，依法依规予以撤销和纠正，实行“有件必备、有备必审、有错必究”。
宪法规定，全国人民代表大会是我国最高权力机关，它有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令，在整个行政立法过程中，全国人大也有权监督其立法过程。这样的监督分为事前监督与事后监督。事前监督是指对行政立法主体的资格、立法内容的合法性、程序正当性进行监督，事后监督是指对已经生效的行政法规在实行过程中，对其合宪性、合法性产生怀疑而进行审查补救的过程①。《立法法》规定，全国人民代表大会常务委员会享有行政法规的撤销权，以及对行政规章的备案、审查权。监督方式以备案制度为主，审查、撤销等多种方式为辅。其中第八十九条也规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在自公布后三十天之内向全国人民代表大会常务委员会备案。但是，我们不难发现，实际中这样的审查监督的效用被大大降低了。
二、人民代表大会在行政立法监督中的不足
(一)追责措施缺失，人大处于弱势地位。
新修订的《立法法》第五章第九十九条开始，对备案审查做出了规定：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。专门委员会、常务委员会工作机构如果认为事实存在，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈;制定机关不予修改的应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。
根据中国政法大学宪法研究所所长蔡定剑的统计，八届全国人大对备案的法规审查了3100件，共发现了其中有90件存在着与上位法相抵触的情况，并把这些情况反馈到了地方人大，然而在随后的回馈阶段却只有8个地方人大提交了意见，其中只有一件按照要求进行了纠正②。由此可见，当行政法规与宪法、法律相冲突时，人大对于相关部门并不具有强制力，没有权力能够对相关负责人进行追责，缺少相关配套惩治机制，因此使得制定行政法规的违法成本几乎为零，导致一定程度上行政立法权的滥用。
(二)审查主体任务繁重，效率不高。
当下，行政法规审查工作交由全国人大常委会下设的法制工作委员会进行，具体工作是由隶属于法制工作委员会的法规审查备案室来专门负责相关法规的审查，自2015年3月新《立法法》实施以来，到2015年底，全国人大常委会法工委法规备案审查室共收到来自公民、组织的审查建议200多件，相当于过去10年审查建议总量的1/5。2015年，基本实现了全国人大常委会备案的行政法规、司法解释，逐件进行主动审查。而对于地方性法规，由于数量太多，往往只采用了被动审查和重点审查相结合的方式进行。每年数量庞大的备案法规与法规备案室的人员设置相比极不对称，客观上也阻碍了主动审查的进程。
在十八届四中全会授予更多地方政府行政立法权的大背景下，如何对行政立法权进行有效的限制与监督也就变得愈发重要。依法治国的第一步在于立法，立法应立良法，立法质量的高低切实关乎人民群众的利益，也是我国社会主义法治社会建设的关键一步。行政法律法规的数量之多，颁布之频繁，与我们的日常生活息息相关，作为法定权力机关——人大及其常委会如何把关，如何切实履行自身法定权利。发挥积极发挥出其在行政立法中的监督作用是我们必须面对的问题。
作者：冷模 王心洁 吴明飞 来源：人间 2016年18期
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