中国法制建设的几十年间，行政法解释工作是伴随着行政法体系的急剧建立而逐渐生成。但是我国行政法规范解释仍然处于“粗放型”时代，并没有形成较具普适性的法学思维方法与法律解释方法。而宪法作为国家根本大法，其不仅为其他一切法律法规的合法性依据，同时可作为阐述法律之目的、法律之基础的依据，直接影响法律的适用。本文依据行政法解释的特点，推导合宪性解释之必要性，从而探索出合宪性解释在行政法解释中具体应用之道。
过去学者的目光多集中于行政立法之上，虽然法院也作出大量的行政判决，但始终对于行政法律实施及效果不够重视，导致行政法解释的重要性没有突出，“有法而不能用”的情况出现。事实上在实践中，行政机关也行使着大量的解释任务，而且多数情况之下，这些解释并不会进人到司法审查领域。宪法精神不仅应当贯彻在行政立法中，在行政法的实施过程中也应当起到非常重要的指引作用。针对行政法规范的特点以及合宪性解释的基本规则，从而深人建构行政法解释的方法与技术。
一、 合宪性解释概述
(一)合宪性解释涵义
关于合宪性解释的涵义，法学界对其解释分歧较大。广义合宪性解释，系指依据宪法及位阶较高的法律规范来解释位阶较低的法律，使其符合宪法理念及精神的法律解释方法，梁慧星、杨仁寿持此观点。而狭义的合宪性解释则是指以宪法内涵精神作为解释法律规范的唯一标准，以维护法秩序之统一，学者周永坤持此观点。合宪性解释的应用法律效果无非巩固宪法根本大法的地位，维护法律秩序与统一，保障公民基本宪法权利。根据合法性解释的目的，狭义解释事实上更能凸显合宪性解释内在涵义，依据位阶较高的法律(宪法以外的高位阶法律)来解释位阶较低之法律，这不属于合宪性解释范畴。
(二)制度背景
合宪性解释在当代法治语境下具有重要意义。民法学者黄茂荣即认为，合宪性解释具有两项基本功能：“其一，参与法解释内容之决定。合宪性因素亦有所谓内容性功能。其二，控制法律解释之结果，使其不溢出宪法所宣示的基本价值判断范围之外，此即合宪性因素所具有的控制性功能”。尤其是对于以裁量性、政策导向性为特征的行政解释制度而言，合宪性解释方法对于监督行政机关依法行政具有不可替代的作用。
行政机关是维系国家与公民的直接纽带，其行政行为不仅关系到公共利益(如修建公共设施)，同时也牵扯到大量的公民私人利益(土地征收，行政处罚)。而无论是行政司法或行政执法，其作出具体行政行为必定依据法律、行政法规、规章等规范性文件。完善权利公平、机会公平、规则公平的行政法解释制度，使其能够保障公民各方面权利的落实。合宪性解释方法在行政法解释中的运用，有利于保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。通过对行政法律法规进行合宪性解释，深入公民生活的行政行为遵循宪法的价值精神，确保公民的宪法权利得到保障。通过在行政法解释中合宪性解释方法的应用，不仅监督了行政机关遵守宪法的执法效果，加快转变政府职能，推进行政职权配置法治化，在一定程度上审查了行政法规、规章的合宪性，确保政府公正文明规范执法。
二、行政法解释特点
(一)行政法解释必须结合具体个案
行政法解释的主体可以是司法机关、行政机关，其解决的是法律适用问题而非立法问题，行政法解释结合个案具体情况作出合乎宪法的解释。立法与法律解释应当有明确的界限，立法应当由拥有立法权的机关按照法定程序进行，而解释法律则在具体的法律适用过程当中进行，其解释主体也可适当扩大。在一些宪法性案例中，行政机关出台了与宪法精神相背离的行政规章，比如“纳税大户子女中考加分”事件：2006年，福建省漳州市出台规定，给纳税前100名的民营企业家子女中考加20分。宪法赋予公民自由和平等，这是公民享有的受法律保护的基本权利。公民在受教育方面享有共同的机会和起点是平等权内涵衍生的题中之义。该规定并未明显侵犯具体权利人的权利，但它事实上造成了公民之间的不平等并且没有合理的上位法作为依据。该规章的适用无论如何都无法做出合宪性解释，该规章在内容上违背了宪法基本价值取向和精神内涵。
(二)行政法解释必须利益制衡
无论是在行政执法还是行政司法阶段，解释者都存在着对各方利益进行权衡的问题，寻找到最为公平的解决办法，以保护公民为主。行政机关依据法律规定作出抽象或具体行政行为，以国家强制力作为保障，在行政关系中具有绝对强势地位。而公民是接受行政机关管理和监督的相对弱势方。在这样一种地位失衡的状态下，行政机关与行政相对人的很难达到利益均衡状态，实践中行政机关侵害公民利益事件时有发生。而合宪性解释的其中之一的功能为保障公民基本权利，当一切解释方法用尽时，解释法律应该充分考虑个人利益与公共利益之间的平衡，涉及到行政机关与行政相对方利益冲突时，尽可能充分考虑行政行为作出后的社会效果及是否体现法律公平正义的价值理念，保持与社会主流道德标准一致。
(三)行政法解释必须从严解释
行政法解释属于公法解释。公法主要调整和配置公权力，同时起到制约监督公权力滥用的双效机制。这一基本价值观决定了在行政法解释过程当中，必须严格依据立法者的本意解释法律，行政法律规范涉及社会领域广泛，行政关系复杂多变，其具有较强的变动性和不确定性。在这种情况下，解释者的自由裁量空间较其他法律领域更大，解释者的个人价值观，个人经历及思维方式所起的影响因素占有较大比例。此时，解释者应当把握住立法本意，坚持基本的保护普通相对人、人民群众利益的基本价值观，仅在法律范围内考察行政行为是否符合立法精神是远远不够的，解释者还应当将社会效果，社会评价，普世价值纳入考量范围内，综合一切可能对其产生影响的因素。
三、 合宪性解释在行政法解释中的适用
(一)合宪性解释与其他法律解释方法之间的关系
合宪性解释作为当代宪政语境下发展起来的一种新兴法律解释方法，如何化解其与传统法律解释方法之间的矛盾与冲突是一个关键性问题。甚至有国内学者认为合宪性解释方法的出现是对传统解释方法体系的严重冲击。瑞士学者曾对此问题提出三规则，很好的解决在合宪性解释与其他法律解释方法之间的冲突：宪法相关规定可直接适用与解释过程当中，此为单纯解释规则;当数种法律解释方法适用产生的语义产生分歧时，应优先选择与宪法精神相符的，此为冲突规则;最后当法律解释后存在违宪疑虑时，应选择不违反宪法精神的法律解释，此为保全规则。
并非所有解释方法的适用都能推导出同一个结果，解释方法的选择及技巧的不同都可能导致得到语意矛盾的结果，解释者应当根据具体情况选择适用。关于瑞士学者总结的关于合宪性三项基本规则，结合行政法解释的基本特征，笔者认为可以遵循以下几个原则来适用合宪性解释方法。
首先，穷尽其他解释方法仍不能明确法律法规具体涵义时，方可使用合宪性解释。合宪性解释本身是将宪法精神纳入法律条文之中，而宪法的大部分规定属于原则性规定，在法律适用上影响较弱。行政法规、行政规章具有很明显的公法属性，行政法的解释在促进法律适用的同时还起约束、制衡公权力的重要作用。在语言文字含义清晰明了的情况下，不得以合宪性解释方法来背离语意明确的法律规范，否则法律将形同虚设。也有学者认为合宪性解释方法并非一种孤立的方法，在很大程度上是一种综合性解释方法。无论适用哪种解释方法，一旦得出符合宪法精神的结果，便达到合宪性解释之目的，排除与之相违背的解释结果。笔者认为多种解释方法的运用极容易导致法律适用的混乱性，合宪性解释限定在文义范围内，与其结合文义、目的等方法重叠使用，不如严格遵守解释顺序再以合宪性解释作为指导，将宪法精神纳入法律适用之考量范围。
其次，作为所有法律解释方法最具原则性的合宪性解释方法，对其他的法律解释方法起指引、规范作用。宪法是一切法律法规的正当性依据，在对法律法规解释的同时，存在多种法律解释方法可供法律解释者选择时，应当优先选择体现宪法精神的解释方法。
最后，有学者认为在个别情形下允许“法的续造”， 当出现“法律完全无法保障某项基本权利，而基本权利侵害的救济又极为迫切时”，通过“宪法基本权利”进行“法外”续造。笔者认为此项建议并不可取，若承认法外续造，等于赋予法律解释者立法之权，之前提到过法律解释者与解释结果有利益相关性，若此时赋予解释者法外续造之权力，无非助长公权力滥用之势，无论适用条件如何严苛，终难实现利益均衡，保障宪法基本权利实现。
(二)合宪性解释限制
1.合宪性解释的适用始终不能超出法律规范中文字所蕴含的基本内容。合宪性解释作用在于填补法律之漏洞，明晰立法者意图，得出法律条文应有之意，切不可脱离法律条文，否则有立法之嫌。合宪性解释方法在行政法解释中的应用还需注意到，其指向的是一般行政法律、法规或规章，而非宪法规范。法律解释一定要有边界，以文字限定为宜。超出了该边界，则类似于刑法上的类推解释，自无根据。
2.合宪性解释方法始终为司法机关、行政机关适用法律时运用的辅助解释方法，绝无可能改变立法基础，基本价值取向。其本义是使法律的适用更加易于公民理解，在具体实践操作中没有歧义，但法律规范本身的含义是不允许有些许改变的。合宪性解释方法在实践中适用除了穷尽其他所有解释方法，选取最符合宪法精神的解释结论以外，也要让位于语意明确的法律条文。在实践中常常会遇到法律原则填补法律漏洞的做法，行政法的基本原则是指贯彻于行政法之中，指导行政法的制定和实现的基本准则。在法律规范的具体规则无法满足指导实践时，基本原则可以弥补法律的不足。可以发现，合宪性解释方法得出的结论与原则有时候会重叠，选择哪一种解释更为适宜则是法律解释者的艺术。
作者简介：陆芮竺，宁夏大学政法学院在读硕士研究生，研究方向：民法学。
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