我国公立高等学校在民事活动中法律定位清晰，但在行政法学上的法律定位相对比较复杂。应明确公立高等学校的“公务法人”行政法学定位，从公立高等学校内部治理的组织、行为、程序、监督和调节的角度探索如何推进我国公立高等学校管理的法治化建设。高校要以公共行政为目标推进公立高等学校管理改革，为校内师生提供公共服务产品。
一、我国公立高等学校的民事法学定位
高等学校的法律地位，主要是指高等学校在法律上享有的权利能力、行为能力及责任能力。高等学校的法律地位，在具体的法律关系中主要存在两种类型：一是在民事法律关系中的地位，二是在行政法律关系中的地位。这两种类型的法律地位主要表明了高等学校与一般社会主体、政府部门、教职员工、学生的法律关系。
高等学校在民事法律关系中的民事主体地位在我国法律理论界和实务界中认识基本一致。根据我国现行法律规定，高等学校的法律性质和法律地位定位于事业单位或事业法人。《民法通则》将法人分为企业法人，机关、事业法人和社团法人。划分企业法人和机关、事业、社团法人的一个重要标志是是否营利，凡是以营利为目的设立的组织均是企业法人，不以营利为目的设立的组织是机关、事业、社团法人。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第三十条规定，高等学校自批准之日起即取得法人资格。[1]因此，高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。
随着时代的发展，仅考虑高等学校民事法律的法人地位远远不能满足法律生活的需要。在经济法、行政法、刑法等领域，法人都可能成为法律关系的主体，高等学校也不例外。从高等学校的民事主体资格角度，只能解决高等学校的民事法律关系问题，还存在其他很多无法在民事法律下解决的问题。不是所有的高等学校与其他法律关系主体之间的关系都能纳入普通的民事诉讼中的，如学生因不服处罚起诉高等学校的案例，如果将这样的争议排除在行政诉讼之外，权利受侵害一方将缺乏有效的司法救济途径。
二、我国公立高等学校的行政法学定位
高等学校在行政法学中行政相对人的地位体现了高等学校与政府部门之间的关系，在该法律关系中，高等学校依法享有相应的权利、承担相应的责任。但对于高等学校在行政法学中的主体地位问题，目前尚没有十分明确的定论。虽然目前在理论界和实务界对高校具有事业单位法人法律属性少有争议，但将其简单定位为事业单位法人却具有明显的局限性。我国《行政诉讼法》第二十五条规定：“由法律、法规授权的组织所做出的具体行政行为，该组织为被告。”将高等学校定位为“法律、法规授权组织”，有助于高等学校被告资格的确认。[2]这一法律定位在实践中得到应用，也解决了部分问题，实现了对行为相对人合法权益的维护。
然而，高等学校的很多具体行为并非由法律、法规授权，如何将类似于高等学校，具有行政职权性质、从事公共事务管理或服务的社会组织纳入行政法学体系，以行政法调整其与其他关系人之间的特殊法律关系，成为值得研究的问题。
行政法中的“公务法人”，是指国家为了公共利益而设立的，具有独立法律人格，承担一项或多项持久性公务并能够独立承担法律责任的法人组织。[3]“公务法人”的法律定位符合我国公立高等学校的公益性质及行使部分行政权的法律特点。“公务法人”与其相对人之间存在着特殊的关系，既有民事法律关系，又有行政法律关系，甚至有内部制约关系。因此，“公务法人”很好地反映了高等学校的法律性质及法律特点，并且能够涵盖我国高等学校在教育管理过程中所产生的各种法律关系。将我国公立高等学校定位为“公务法人”，可以更有效保障其相对人的合法权益，也能满足我国高等教育管理体制改革的需要。
“公务法人”的概念侧重解决了高等学校与其行政相对人之间的法律关系，但对于高等学校与主管政府部门之间的关系，却不能合理调整。如《行政许可法》第三条规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”这就将主管部门对高等学校的管理行为排除在行政法调整范围之外。
高等学校内部管理的相关行为也同样缺乏采用行政法进行调整的依据。在推进依法治校的高等学校管理体制改革背景下，我们不妨借鉴行政法学体系，从管理的组织、行为、程序、监督等角度讨论高等学校管理，并以此探索如何推进我国公立高等学校管理的法治化建设。[4]
三、公立高等学校内部管理的行政法学类比
(一)公立高等学校内部管理的组织
我国公立高等学校内部组织的设立受到我国行政组织设立的影响，有着我国行政组织的特征。各级政府主办公立高等学校，高等学校内部管理组织由学校设立、维持和撤销，内部管理组织以特定的管理目标为其存在目的，内部管理组织是一种带有行政特征的组织体。[4]以省人民政府主办、教育厅主管的公立高等学校为例，学校为厅级建制组织，校内设置具有各类功能的学院(部)、处(室)以及辅助单位、学术支撑机构等为处级建制组织或处级不设编建制组织。这些组织之间有些是行政组织间的横向协作关系，有些是行政组织间的纵向领导、指导关系。参照我国行政组织的法定原则，高等学校内部组织的设立应严格遵守大学章程，高效设计机制、制定职能、确定编制。在管理组织合理设置基础上，依规程组成行政工作人员队伍、规范行政工作人员行政职权。
(二)公立高等学校内部管理的行为
公立高等学校管理的行为虽然不及国家行政的行为在法律层面上的影响大，但也是行使行政职权的行为，可能在全校范围甚至社会范围产生效果。从这个意义上来说，高等学校管理的行为具备了行政法学上行政行为的一些特征，有一定的事务管辖权、区域管辖权、层级管辖权。如何来判断高等学校的行政行为，如何以现行的法律规范高等学校的行政行为，如何在高等学校管理中实施许可、处罚、强制、调查、契约、指导、计划等行政行为，是高等学校管理法治化面临的具体问题。
(三)公立高等学校内部管理的程序
行政程序是指行政主体实施行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间、时限。高等学校管理涉及面广，在较为成熟的管理领域，有着严格的程序规定，如人事任免、资产管理等。在一些薄弱环节，因为没有程序规则的约束，可能存在管理的缺失，导致管理行为的失败。[5]在高等学校管理体制改革进程中，管理行为的程序规范建设必不可少。建立合理的管理行为程序体系，有助于学校管理组织的高效运转，杜绝管理部门间的相互推诿，防止管理行为的失控。
(四)公立高等学校内部管理的监督与调节
公立高等学校作为独立的“公务法人”，在从事教学、科研、社会服务的管理过程中，必须受到主办单位、政府部门的行政监督。同时，也受到其他政府部门的行政监督，如公安行政监督、海关行政监督、环境保护行政监督等。这些外部行政监督行为中，高等学校处于相对人的地位，必须履行相应义务。除了外部监督，高等学校管理应建立内部监督和救济机制。
完善的高等学校内部监督既包括依据相关法律法规的自我约束，也包括依据主管部门规定、学校规章的自我督查。目前，高等学校内部监督主要集中在反腐领域，对调整学校内部各项事务中各种关系的能力相对较弱。在“教授治学、民主管理”的高等学校治理基本方法指导下，建立学术、管理等领域的有效监督和调节机制是实现高等教育管理改革目标的保障。[6]
四、结语
因为公立高等学校内部管理行为与政府行政具有很多共同的地方，可以认为高等学校内部管理实际上是一定范围内的公共行政。政府的公共行政已从控制型的管理模式转变为公共服务型的管理模式。高等学校内部管理可以借鉴公共行政理念，吸取行政法学精神，推行以公共服务为目标的改革措施;优化学校治理的组织结构，健全学校治理的行为规范，完善学校治理的事务程序，实现学校治理的全程监督和调节。
作者：季晶晶 来源：大学教育 2016年12期
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