近年来，我国矿难事故频繁发生。它所带来的惨重损失与恶劣影响是难以估计的。在行政许可，行政监督检查，加强煤矿企业生产安全投入等行政职责要求下，政府应依法行使行政职权，在行政责任的督促下充分体现出政府责任的存在价值，避免或最大程度上减少矿难事故。本文通过比较研究和案例分析等方法，对明确煤矿业生产安全中政府责任的必要性以及政府责任的具体体现进行了粗浅的分析，以期通过政府有效履行职责来预防和治理矿难事故。
引言
近年来，安全生产事故，尤其是煤矿矿难事故屡屡见诸报端。据全国煤矿1991～2000年的统计，仅一次死亡3人以上的瓦斯煤尘爆炸事故就发生2903起，死亡21940人，平均13天发生一次。[1]而从2001～2004年10月底共发生一次死亡10人以上的特大煤矿事故188起，平均7.4天一起。[2]据国家安监总局统计， 2005年1月～12月间，仅煤矿行业发生的一次死亡10人以上的特大事故或特别重大事故就有69起，共死亡2700人。[3]在公众开始认为“纠正社会和经济的弊端是政府的职责”以及要求政府“运用各种权力并调动一系列认识上和组织上的资源”“解决问题，提供便利”[4]时，我们的政府就不应该还只是恪守“守夜人”的职责，而是要承担起为人民提供“生存照顾”的行政任务，避免或尽可能地抑制矿难事故的发生，从而减少国家和人民的损失。
1.政府责任
“政府责任是指政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务以及他们违反法律规定的义务，违法行使职权时所承担的法律后果。”[5]政府有责任维护社会秩序，保障和促进经济的发展，改善人们的生存环境，而矿难事故的频频发生正是向政府的预警。根据国家安全生产监督管理局统计，2004年我国煤矿企业发生各类伤亡事故共计3 858起，死亡6 009人。矿难事故严重威胁了矿工的生命安全和健康，引起广泛的社会关注，不利于维持社会秩序。
频繁的煤矿伤亡事故也带来了恶劣的社会影响，直接危及到社会的安宁和政治稳定。同时，这也对煤炭行业的发展与形象造成很大损害，使煤矿企业招工难，煤矿院校招生难等。而且在国际上，各国普遍加强了对安全生产的重视。一个有效的政府应该积极行动起来，实现自己的职责要求，避免矿难事故的发生或最大程度上降低其发生率。
2.煤矿业生产安全中的政府责任
2.1 依法行使行政许可权，严防官煤勾结
一来煤炭行业是对有限自然资源开发利用的行业，二来又是一个高危行业，关系到人身健康和生命财产安全，因此，从事煤炭生产必须要经过行政机关的行政许可。而政府也一定要严守这一行业准入关，才能在源头上避免矿难事故的发生。
加强对行政许可的监管，设立专门的监管机构，并鼓励社会公众举报，对许可机关进行监督。各级政府要自觉启动内部监督机制，及时发现和纠正行政执法中存在的问题。一旦发现许可机关有违法许可行为，立即责令改正，并对许可人员严格追究责任，而且要依法追究主管领导的行政和刑事责任。“领导人的责任是法律责任而不是担保责任;追究领导人的责任应当法律化，而不应政治化，运动化。”[6]因此，不能因为只考虑所谓社会影响、政治影响而草草了事，或一拖再拖，不了了之;也不能不问事故发生的偶然性等因素而一概追究相应级别领导人的责任。
2.2 加强行政监察，履行安全监督职责
2.2.1 完善监督体制
要保证监督者的独立地位以及权力配置，否则监督就会形同虚设，起不到应有的保障作用。我国2000年专门出台的《煤矿安全监督条例》第二条明确规定由国务院专门设立煤矿安全监察机构，对煤矿安全实行监察制度。但在实践中，国家和各级的煤矿安全监察机构和煤炭管理机构均来自统一的煤炭行业。即使监察机构和管理机构能够与煤矿企业保持距离也不免有左手监督右手之嫌。更何况由于利益的内在关联性，有关官员很难不被拖下水，为其充当保护伞，有的甚至会主动要求“分红”。因此，我们应像印度、美国等国那样在法律中明确禁止矿山安全监察机构和人员与采矿企业有任何直接或间接关系，各地煤矿监督员也实行轮换制[7]，从而把煤矿安全监督机构从煤炭系统彻底分离出来，构建像银监会、证监会那样的独立的煤矿安全监察机构和监察队伍。在体制上还要厘清煤矿安全监察机构和地方政府中煤矿管理机构的关系，既避免缺位又要避免错位，各司其职，各负其责，协调一致，齐抓共管。
2.2.2 加强对监督执法队伍的建设
一方面要加强对监督员的训练。在一些地方普遍存在监督员着装不统一，监督不主动，业务素质不高，法律知识贫乏，以权代法，把关不严等情况。而只有监督员的素质与能力提高了，国家的监督机制才能真正、有效的得以运行。因此，要对监督员进行必要的业务能力培训和法律知识的传授，使其改变工作态度，改善工作方式。另一方面，要加大对监察资金的投入，“补正、更新现场监管监察、事故调查取证、个体防护等专用装备，建设监察业务用房，完善煤矿安全生产信息系统，开发信息管理系统，网络系统，安全监管数据库”[8]，为监察队伍提供必要的硬件支持。
2.2.3 加强监督力度
在监察内容上要全面，细致。不仅要检查设备等硬件是否符合安全标准，还要“检查煤矿职工尤其是领导干部的安全意识和态度，实际工作中是否真正树立了安全第一的思想、是否把安全工作放在各项工作的首位;检查煤矿安全法规的执行情况，包括煤矿干部职工是否具备法制观念、是否学法、懂法、依法治矿、依法管矿;检查煤矿安全管理工作的有效性，各种制约机制和规章制度是否完善健全、贯彻执行是否彻底。”[9]
2.3 加强矿山救护队伍建设，提高政府应急救援能力
2.3.1 建立统一的指挥协调系统
政府的应急救援力量分散，各部门有自己独立的应急组织，但缺乏彼此间的协调统一。当发生重大生产安全事故时，尤其是涉及多个地区，多行业时，仅靠某一部门的力量是不够的，而临时组织的救援力量往往会因为职责不明，机制不顺等原因而不能完全发挥其作用。因此政府可以统筹安排矿山，消防，电力，交通等行业的应急救援工作，将矿山救助队同消防队，卫生急救中心等建立联动机制，加强合作，优势互补。而对于矿山救护工作体系本身来说也存在地方和企业救护队各自为战的情况。建议可以以地方政府为指挥中心，将该地区内的救护队纳入统一体系，协调指挥，建立相应的激励机制，使救护队之间可以互相援助，形成区域服务局面，充分利用现有资源，利用起闲置的机构、人员，同时也可以为没能力建立矿山救护队的中小煤矿的事故提供服务，最大限度的减少损失。
2.3.2 增强矿山救助队伍的业务能力
救护队员的业务能力直接关系到矿难救护的效果，因此，政府应加强对救护队的教育培训与定期演练。具体说，可以在认真总结国内外应对突发事故的经验基础上，定期对应急指挥人员、救援人员等进行专业培训，使应急救援队伍训练有素，装备精良，使指挥员冷静、科学的处理矿难事故。而在加强理论教育的同时，还要进行实战演练等，这一方面可以检验培训的结果，发现出问题所在及不足之处并加以改良，另一方面也可以增加救护队的经验，使他们能够更加有效的处理突发事件。[10]
2.4 增加煤矿企业安全生产投入
2.4.1 落实安全评价工作
“安全评价也称危险度评价或者风险评价，是以现实系统安全为目的，应用安全系统工程原理和方法，对系统中存在的危险因素、有害因素进行辨识与分析，判断系统发生事故和职业危害的可能性及其严重程度，从而为制定防范措施和管理决策提供科学依据。”[11]《安全生产法》25条规定：矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价。 因此，政府应敦促和监督煤矿企业做好安全评价工作，避免其为了节省开支，敷衍了事，从而提高企业的安全生产管理水平并预防矿难事故的发生。
具体来说，“在进行安全评价时要做好安全评价过程策划，充分利用企业资源，明确安全评价的组织部门和人员以及安全评价的过程，并鼓励员工参加安全评价，同时明确参加人员的职责，使安全评价真正成为煤矿企业安全管理的一部分，并定期总结安全评价结果，编写安全评价报告，注意安全评价范围，明确安全评价内容，遵守法律法规要求，降低事故风险，尤其是对重大危险有害因素必须进行定性或定量评价，如煤矿中的煤与瓦斯突出、煤尘瓦斯爆炸、煤炭自燃发火、火灾、片帮和冒顶、突水、冲击地压和粉尘防治等重大危险有害因素。”[12]
2.4.2 落实煤矿安全生产责任制，严格追究矿难事故责任
目前，部分煤矿企业法定代表人没有履行安全生产第一责任人的职责，安全生产责任不落实;部分企业安全管理体系和规章制度不健全，安全投入、劳动用工、设备管理、教育培训、技术和现场管理、领导干部带班下井等一系列安全管理制度没有落实到实处，违章指挥、违章作业、违反劳动纪律现象大量存在。因此，要建立和落实企业法定代表人负责制。煤矿企业的法定代表人是本企业安全生产第一责任人，要对本单位的安全生产负总责，确保党和国家关于煤矿安全生产的方针政策、法律法规在本企业的贯彻落实。要依法依规，保证煤矿安全投入，改善安全生产条件，加强和改进煤矿安全基础管理，强化安全教育培训，排查和治理隐患，创建本质安全型企业，切实保障从业人员的生命安全和健康权益。[13]
一旦发生矿难事故，处理上要严肃、及时、认真，从严执法。要坚持“四不放过”，事故原因分析不清不放过，事故责任者和群众没有受到教育不放过，没有采取防范措施不放过，对责任者不处理不放过。[14]在赔偿数额上，可以借鉴山西省政府的规定：“因煤矿事故造成的人员死亡赔偿金不得低于每人20万元”，这就让煤矿死不起人，从而推动其增加安全生产投入。并且，在执行中要加大力度，切实保证赔偿到位。建议可以要求企业投产前必须提取适当比例的赔偿基金，以免发生事故后老板逃之夭夭或拒不履行赔偿责任时的执行无门。
2.5 确立政府行政责任，促进生产安全
2.5.1 明确行政不作为的国家赔偿责任
政府作为社会的管理者和执法者，在作为和不作为情形下，都负有主观上的注意义务，要尽心尽力地履行职责，执行职务。“例如，在行政许可的审查决定中，许可机关负有认真审核申请人材料真实性和合法性的义务，而不仅仅是对材料进行‘敷衍了事’的形式审查。而政府在做出关闭煤矿决定后，对关闭措施是否落实，煤矿是否真正关闭，关闭以后是否又有重新开采等情况不闻不问不检查就是对注意义务的违反。”[15]在现实生活中，很多矿难的发生都是责任问题，政府有关机关若严格履行监管职责这些事故是完全可以避免的。然而正是这种不作为，使矿工们付出了生命的代价。这时，政府就应该承担相应的法律责任。
2.5.2 完善行政问责制
行政问责制可以说是实施责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。行政问责使一些失职、渎职官员被查处，这受到社会各界广泛好评。但同时它也存在一些缺陷。
当发生重大责任事故时，就如矿难事故，一些领导往往会引咎辞职。这实际上是以承担行政处分的方式对法律责任的规避。目前，一些地方颁布的干部引咎辞职的标准中规定“盲目决策，失职渎职;在职责范围内发生恶性事件，影响恶劣，群众反响强烈的……”[16]，这实际上为那些领导逃避法律责任提供了依据，是对行政处分和法律责任的混淆。这样一来，责任追究不利，那些领导便不能从中吸取教训而改变工作态度和工作方式，依法履行职责。
同时，对于引咎辞职本身也要进行规范。“正如有些学者建议的那样，可以将承担责任的内容进一步具体化。其中，政治责任方式有：被弹劾、被质询、被罢免、被不信任投票等;道德责任方式有公开道歉、引咎辞职等;行政方式有纠正不当的行政行为、通报批评、履行职责等;法律责任方式有行政赔偿、返还财产、恢复原状、恢复名誉、赔礼道歉、消除影响、撤职、开除、撤销违法行政行为等。”[17]
结语
目前，矿难已成为我国一个不容回避的安全生产问题。它的存在虽有其阶段上的必然性，但我们同样应采取积极措施来避免和减少它所造成的损失，尤其是政府机关更应转变角色，依法行政，在这场战役中发挥出应有的作用。除了文中已提到的责任形式外，政府还可以通过强化煤矿安全法治，加大煤炭行业结构调整力度，加强煤矿安全文化建设，增加对煤矿企业的财政和技术支持等方法来预防和治理矿难事故，从而实现责任政府、服务政府、有限政府的功能。
作者：金意 来源：首都教育学报 2013年6期
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