被告承担举证责任是行政诉讼的基本制度，理论界和实务界已对此问题进行过深入的探讨，在举证规则及法院审查证据规则方面已形成不少共识，有些研究成果已写入《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中，对指导和监督被告举证，完成人民法院对具体行政行为合法性的审查起到了重要作用。但在行政诉讼举证责任的研究中对被告提供规范性文件这一内容却未受到应有重视，特别是提供规范性文件与提供事实证据的关系、作为证据的规范性文件与作为审判依据的法律规范之间的关系等问题鲜有研究。本文拟对此问题略作论述，以期引起学者和审判同行更多的关注和重视。
一、提供规范性文件与提供事实证据的关系
笔者认为，规范性文件对具体行政行为的合法性具有证据的效力，在审查具体行政行为合法性时，规范性文件起着重要的证据作用。因为《行政诉讼法》第54条规定具体行政行为合法的前提是“证据确凿，适用法律法规正确”，是否适用了正确的法律规范是判断具体行政行为合法性的一个重要标准。判断具体行政行为合法，不仅要有充分的事实依据，还要有恰当的规范性文件根据。在某些行政案件中，作为被告的行政机关只要举出规范性文件，无须举出事实证据即可说明具体行政行为合法而完成举证义务。如在某些不作为行政案件中，只要行政机关举出规范性文件证明自己不负有作为义务即完成举证责任，法院不需要考虑其他因素，就应判决驳回原告的诉讼请求。即使在行政机关需要提供事实证据的行政案件中，提供规范性文件对事实证据的证明也有重大影响。对相对一方行为的认定与处理就是将规范性文件设立的行为——结果模式与相对一方的情况进行印证以适用法律规范的过程，证明相对一方行为的事实证据必须是规范性文件所规定的法定要素的事实根据，否则其证明力就受到怀疑。因此，人民法院在审理行政案件时只有审查规范性文件才可以对具体行政行为的合法性作出全面判断，提供证据的规范性文件构成我国行政诉讼中行政机关举证的重要内容。
二、具体行政行为的法律依据与行政审判的法律依据之比较
对规范性文件证据属性的认识因长期以来未将它与审判依据的法律法规区别开来而一直处于被遗忘的角落，导致将行政诉讼的法律适用替代了规范性文件证据效力的审查。笔者认为，规范性文件是具体行政行为的法律依据，它与行政审判的法律依据至少有三点区别：
1、适用的主体不同。被告提供的规范性文件是行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织在行政程序中作出具体行政行为时适用的法律法规、规章乃至决定、命令等，行政行为的法律适用主体是行政主体。审判依据的法律规范是人民法院按法定程序审理行政案件、判断具体行政行为合法性时适用的法律法规或参照适用的规章。在行政案件中，只有人民法院有权适用法律，行政机关作为被告在行政诉讼中无权适用。行政审判中的法律规范，适用的主体是人民法院。
2、内容及范围不同。具体行政行为的法律依据的规范性文件有法律、行政法规和地方性法规、规章、决定、命令，它是规范行政主体与行政相对一方权利义务关系的规范性文件，主要规定行政机关的职权责与行政程序、相对一方行政法律关系中的权利义务。行政审判中适用的作为法律依据的是法律、行政法规、地方性法规、司法解释等（规章可参照适用），除了行政实体法、行政程序法外，还包括行政诉讼法、法院组织法，内容上广于前者，它调整的是法院在审理行政案件过程中与原、被告之间的关系问题，主要有法院审理案件的程序与组织问题、原告方的诉权、原被告双方的诉讼义务问题等。同时，行政审判的法律依据中也有规定原、被告实体权利义务的法律规范。
3、法律效力不同。被告提供的规范性文件是法院审查的对象，是行政机关对法律规范的法律适用，包括作为法院审理依据的法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方性规章，也包括规章以下的其他规范性文件，其效力需经法院审查后加以认定。而审判依据的法律规范，人民法院原则上不审查其内容，只审查其适用形式是否合法，对规章认为合法时人民法院才予以适用，对规章以下的其他规范性文件其本身的效力即是否合法，由人民法院审查决定，认为不合法的在本案中不作为定案依据采用。当然，人民法院经审查认定被告适用的规范性文件正确，就会以被告作出具体行政行为的法律依据为审判依据对案件进行判决，这时二者达到统一。
三、人民法院审查规范性文件时应注意的问题
《行政诉讼法》特别是《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对被告的举证范围、举证期限、举证内容和要求等作了较详细的规定。笔者认为，在审理行政案件时，人民法院在审查规范性文件时要注意和处理好以下几方面的工作：
1、要注意审查被告提供规范性文件的范围和时间。
被告必须提供规范性文件证明具体行政行为的合法性。在被告不能举出证明其具体行政行为合法的规范性文件时，人民法院应判决其败诉，而不得代寻法律依据。同时，被告提供规范性文件只是为了证明具体行政行为的合法性，对具体行政行为合法性以外的问题应由人民法院自己适用法律，不应由被告举证。被告提供全部规范性文件的时间原则上应在法定的答辩期限即收到起诉状副本之日起十日内。实践中，有些被告在无法定根据作出行政行为后，在诉讼中要求上级机关颁布规范性文件或倒作文件授予其行政权，人民法院除应否定其证明力外，还应向有关行政机关提出司法建议，促进被告更好地依法行政。
2、要把审查规范性文件与审查事实证据相结合。
人民法院既要审查被告认定事实的证据是否确凿、充分，又要审查所提交的证据是否是证明法定事件的材料。如对事实性质的认定是否合法，是否忽视了规范性文件中规定的有关行为情节、对法律法规中事实的认识是否正确。
3、要注意区别形式审查和内容审查
对所有被告提供的规范性文件从法律到命令、决定，人民法院均应审查其适用法律的形式是否正确，如是否存在应适A法却适用B法，应适用此条却适用彼条等。对规章以下的规范性文件人民法院不仅要对其适用形式进行审查，还要审查其内容是否合法，而对法律法规人民法院只能承认其效力，只对形式是否合法进行审查，比如条款的内容是否与上位法相抵触等，不审查其内容本身的合法性。
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