摘要本文从行政诉讼实施的意义说起，阐述了作为新行政诉讼法“第一创新点”的立案登记制给行政审判带来的压力和挑战，并就如何堵塞漏洞使新制度的预期效果真正显现谈了一些构想。
关键词立案登记制行政审判冲击
作者简介：邢秀杰，石家庄市中级人民法院行政庭法官，中国政法大学硕士。
中图分类号：D925文献标识码：ADOI：.1009-0592.2017.03.156
行政诉讼，又称行政救济或者司法审查。作为司法三大诉讼之一的行政诉讼，它主要是解决行政机关与公民、法人或者其他组织等行政相对人之间的行政争议。①行政诉讼法是司法审査法，它确立的是一种国家权力对另一种国家权力的监督制约制度。2015年5月1日新行政诉讼法的施行，对于提高行政审判公信力，推进法治政府建设具有重要意义。新行政诉讼法的诸多亮点获得社会各界较高的美誉度，然新事物总是与新问题相伴而生，在实施过程中暴露出了一些不完善之处，笔者以立案登记制为例，就如何堵塞漏洞使新制度的预期效果真正显现谈一些构想。
一、立案登记制施行破解了行政诉讼“立案难”
立案是老百姓打官司的第一道门槛。行政诉讼“立案难”是我国司法实践的重大难题之一，出现了立案拖拉、门槛随意提高、有问无答、不依法给予法律文书等五花八门的立案障碍，这些弊端受到社会的谴责，同时也对司法的公信力形成威胁。一直以来施行的“立案审查制”成为法院提高立案门槛，并且根据案件审判难度而立案的挡箭牌，结果则导致一些案件该立不立。②立案难使得老百姓“告状无门”，公平救济更无从谈起。
《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第一条规定，人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制。此规定中的立案登记制针对的是一审初始案件，对二审上诉、申请再审等案件，不适用此规定。而《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第八条规定了对当事人提出的起诉、自诉，人民法院当场不能判定是否符合法律规定的案件，对于民事和行政起诉案件的立案期限是收到起诉状之日起七日内决定是否立案；如果出现人民法院在法定期间内不能判定起诉、自诉是否符合法律规定的情形，就必须先行立案。而《行政诉讼法》在其第五十一条第一款专门规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”以上规定从制度层面上确立了立案登记制。
最高人民法院2016年7月28日发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（法[2016]260号）规定，进一步强化行政诉讼中的诉权保护，对于社会会各界关心的行政诉讼受案范围提出不得限缩，对于增设门槛和拖延立案的问题，则要求补得违法增设起诉条件，并且严禁以反复要求起诉人补正起诉材料的方式变相拖延、拒绝立案。此规定对于立案人员立案中在起诉状方面的三种违规行为，专门提出依照《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院工作人员处分条例》等相关规定，对直接责任人员和其他直接责任人依法依纪处理。总的来说，此项规定是推动落实立案登记制的有效举措，给法院立案工作又上了一层紧箍咒。
立案登记制无疑是这场久旱中的甘霖，被誉为新行政诉讼法的“第一创新点”。③从理论上讲，“有法律保障的立案登记制在我国的确立，意味着以往选择性司法将告别历史舞台。”④立案登记制的确立，为广大人民群众通过司法途径寻求权利救济提供了有力保障，从而使更多的行政权力行使受到司法审查，有利于保障人民群众的利益和推动社会治理方式法治化。另一方面，立案登记制施行后案件数量的激增给法院的行政审判带来前所未有的压力与挑战。
二、立案登记制后案件数量激增，加深行政审判案多人少矛盾，增加了滥诉风险
（一）加大了法院行政审判案多人少的矛盾
立案登记制的施行，使得前期因各种政策、人为干预等因素被法院拒之门外的行政案件，一时间井喷式的释放出来。据最高人民法院提供的数据显示，2015年全国法院一審行政案件受案数为220398件，同比上升60%左右。以笔者所在的石家庄地区法院为例，2015年石家庄市两级法院共受理一审行政案件1402件，同比2014年的672件，上升108.6%。石家庄市中级人民法院2015年全年受理行政一审案件344件，仅5-12月即受理290件，同比增加258%。二审案件446件，而2015年市中院行政庭仅7名法官。2015年石市23个区、县法院共受理行政案件数量为1058件，其中治安、资源与城建案件诉讼渠道得以畅通，增速明显。各县法院基本上1位行政庭长兼全庭行政审判，各区法院也仅有2-3名行政法官，大多同时兼办民事案件。加之2015年，石市法院审查行政非诉执行案件1666件。如此限量版的人员配备在蜂拥而至的行政案件面前显得捉襟见肘，法官们加班加点仍是疲于应对。
（二）一定程度上增加了当事人滥诉风险
有些法院对立案登记制误读，认为立案登记制即为凡诉必立、凡立必理，结果给少数人滥用诉讼权利打开了方便之门。近两年，经常会出现全院行政审判法官疲于应对某几个原告大量类似行政起诉的现象。所以在2015年和2016年这两年间全国范围内以裁定驳回起诉结案的一审行政案件明显增加。
绝大多数诉权滥用案件从形式上看法定的起诉条件和方式，但是在实际操作中却往往缺乏诉的利益标的，而且与诚实信用原则相悖，汹涌而来的反复和琐碎的行政诉讼，不但使行政机关惨遭诉累，同时也使司法机关工作负荷骤增，这些问题在一定程度上对司法秩序形成损害。⑤笔者所在法院，李某某一人以政府信息公开与行政复议诉讼循环起诉河北省人民政府多达四十余起，单独每件诉讼来看，均符合起诉条件，立案部门即给予立案，从而给省政府法制办公室、办公厅信息公开部门与法院行政审判部门造成诸多不必要的负担。
三、正确解读立案登记制，理性应对冲击与挑战
确立立案登记制的相关法律的本意，并非对于行政诉讼法定起诉条件的无条件放纵，更不是纵容当事人滥用诉讼权利而获得其他利益。“有案必立”、“有诉必理”非“凡案必立”、“凡诉必理”。司法实践中需要防止将立案审查矫枉过正走向另一个极端，要平衡好原告诉权保障与有限司法资源有效利用之间的关系。
（一）立案登记制仍需对是否符合起诉条件进行形式审查
从以往的立案审查制向立案登记制的转变，这种变化不是在立案时不审查，而关键在于如何审查和审查哪些内容，立案审查制实质上是对实体法律关系进行审查并先入为主的提前作出判断，但是立案登记制是仅仅需要立案机关对起诉本身在形式依法进行审查。⑥这意味着登记和受理不是等同关系，法院最终立案与否，还取决于是否与《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件相符，即原告是行政相对人和其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；被告明确；诉讼请求具体和事实根据清晰；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。当然原告主体是否适格以及起诉是否有事实根据，还有待案件立案移送行政审判庭后，由行政审判法官根据个案情况作更进一步的实质审查。经过实质审查后，倘若原告非适格主体或者起诉无事实根据，可以不需开庭迳行裁定驳回起诉。
（二）规制诉权滥用
近两年，诉权滥用成了长在行政诉讼身上的一块牛皮癣，挥之不去。如何对其进行规制，以求斩草除根，起码不再蔓延，我们需要多策并举，多管齐下。
1.对极少数当事人滥用起诉权的问题，依法严格审查。司法资源的有限性决定了行政相对人诉权的正当性与必要性，诉权滥用势必使司法资源在保护少数人利益与维护公共利益之间严重失衡。对滥诉案件应直接裁定不予立案，杜绝司法成为行政相对人宣私泄愤的工具以及达到自身不正当目的的垫脚石。江苏省南通市港闸区人民法院在“陆红霞不服被告南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”中认定了陆红霞滥用诉权的行为，《政府信息公开条例》的立法宗旨在陆红霞及其家人反复多次的申请-答复-复议-诉讼的程序中被异化，果敢的对其起诉进行了驳回，此案例为深受滥诉之苦的行政审判部门提供了很好的范例，值得学习。
2.对于行政诉权滥用的惩处，在实施机关和实施程序上可比照其他妨害诉讼行为处罚。依法保障行政相对人的诉权与规制恶意行政诉讼都是审判权公正行使的内在义理。法院的立案部门和审判部门的惩罚措施大多是软约束力的措施，如：训诫、出具司法建议等。而罚款和拘留是相对具有较强约束力的措施，惩罚程度最重的莫过于追究刑事责任。⑦
3.运用经济杠杆来调控案件数量，引导当事人理性诉讼不失为一条良策。目前行政诉讼收费以件收取，每件50元，涉及知识产权的行政案件每件100元。倘若案件不予受理或裁定驳回起诉，退还原告50元诉讼费。诉讼成本过低，一定程度上助长了当事人随意提起行政诉讼的冲动心理，不管自身有无道理，先起诉再说，要万一诉求得到支持岂不是意外之喜。长远来看，改革行政案件诉讼费收费办法势在必行。另外，目前情形下，法院判决由诉权滥用当事人承担对方的律师费等合理费用能立竿见影的大幅抑制滥诉案件滋生。
4.“面对行政纠纷问题，当事人在没有客观理性的分析纠纷情况和权衡各种解决纠纷机制优缺点的情况下，往往会把司法救济当成唯一的救命稻草，最终形成法院的审理工作负荷繁重不堪、裁判结果的公信力受到挑战、诉外解决纠纷的相关机制不健全”。⑧加强对当事人的释明和说服工作，扭转当事人立案就能实现诉求的浅薄认识，着重培养当事人理性诉讼、诚信诉讼的意识。
另外立案部门要通过引导原告正确确定被告和诉讼请求，对行政相对人提供必要的技术帮助，从立案源头上减少行政案件“案结事不了”，“官了民不了”现象，防范反复诉讼问题，避免行政诉讼程序空转。
（三）完善立案庭和行政庭的沟通协调机制
加强行政审判部门对立案庭室的智力支持，定期召开联席会议进行案件研讨，同时对于个案是否符合起诉条件加强沟通。另外对于已经立案的群体性纠纷、涉及重点行政相对人等敏感案件，立案部门有必要做好风险提示，方便行政审判及相关部门及早预防，避免在初始环节处理不当而使矛盾升级。
（四）对于立案登记制客观上形成的行政审判案多人少矛盾，在加强行政审判力量配备的同时，更需行政审判法官苦练内功，多学多思，增强裁判水平，提高审判效率
对行政相对人多些释法明理，使其对行政判决心服口服，减少行政案件二审上诉率以及申请再审率。同时行政法官需以更多的担当精神与公正的行政审判促使行政机关规范行政执法，从源头上减少行政纠纷，以求“天下无讼”。
作者：邢秀杰
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