摘 要 行政自由裁量的“自由性”和“封闭性”特点决定了它更易受权力、金钱等非客观因素的影响而导致枉法、滥用自由裁量权,这严重影响了法律适用的公正和公平。为此,了解自由裁量权的内涵基础至关重要；其次，熟悉其不合理的表现形式也必不可少；最后，提供控制的办法也刻不容缓。控制自由裁量权的核心是健全行政立法；强化监督主体的监督作用十分重要；健全行政程序以达到防止滥用权力必不可少；最后，提高执法人员的素质也势在必行。
关键词 行政自由裁量权 不合理表现 司法控制 思路缕析
1 行政自由裁量权的内涵界定
行政自由裁量权是行政法学理论研究的重要课题,学术界对其界定也是众说纷纭,如英国著名的法官霍尔斯伯勋爵在一个案件中提出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使。”德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔认为：“行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式，构成裁量。法律没有为同一事实要件只设定一种法律后果，而是授权行政机关自行确定法律后果，例如设定两个或两个以上的选择，或者赋予其特定的处理幅度。”王名扬指出：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取和行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”不过，可以得出，与羁束性行政行为相比,自由裁量行为更容易被滥用。因为“一切有权力的人都很容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”所以,对于行政主体而言,行使裁量权应当外受不得超越裁量权限的限制,内受该法定目的与权力不得滥用原则的拘束。但是,屡见不鲜的滥用行政自由裁量权和超越行政自由裁量权的现象,不断消弥着我们对行政主体自我控制机制的信念,要控制行政自由裁量权就更多地转向依靠有效的司法审查机制上。
2 行政自由裁量权不合理的表现形式
2.1 自由裁量行为前后不一致
行政机关及其工作人员基于法律的规定和立法目的的要求,为使社会生活形成一种比较稳定的秩序,采取措施时,其同样的措施应针对事实、情节以及后果相似的行为,是管理相对人能够预知自己行为的后果,同时也表现行政机关的公正行政。由于行政机关及其工作人员在作出选择和决定时考虑本单位、本地区的利益以及考虑到某个人的政治、经济等社会背景,对同样的事情或行为处理起来区别对待,前后不一致。
2.2 法律法规或对法律法规作扩大或缩小的解释
在有些法律法规中,立法弹性较大,意味着行政机关适用时有一定选择和解释的自由。行政机关在选择和解释这些弹性规定时,必须根据法律法规的立法精神和目的,遵循惯例和先例,使之成为有一定标准和原则的规则。只有这样,社会才能稳定正常,行政管理相对人对行政机关活动的预测才会有一定的标准或参照系数。否则,就会形成行政机关对自由裁量权的滥用。
2.3 裁量行为畸轻畸重
所谓畸轻畸重是指在法律规定的范围和幅度内选择明显有失公正的措施。我国很多的法律法规中都授权行政机关在法定的范围、幅度和数量内有自由选择的方式。行政机关的处罚措施应公平地施加于相对人,才能使自由裁量行为与相对人的具体情况形成一定的比例,做到标准基本统一、合理公正。否则,就会出现行政机关的具体措施与相对人的具体情况间的畸轻畸重,造成自由裁量权的滥用。
2.4 拒绝或者拖延履行职责
保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权以及其他合法权益是行政机关的职责,法律法规通常有一定时限的要求。而对行政相对人来说,要求行政机关履行法定职责则是一种权利,由于权利的行使而没有行政机关职责的保护,特殊情况下将会给相对人个人或国家和社会利益造成不可弥补的损失。因此,行政机关应该根据相对人的具体情况或法律规定的时限积极地履行法定职责。否则,因其失职会形成对自由裁量权的滥用。
3 对自由裁量权实施法律控制的基本思路
3.1 完善和健全行政立法，从法律源头上加强对行政自由裁量权的控制
首先，要在立法上对行政自由裁量权行使的条件、运用的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准等做出准确、科学的规定，以便于具体操作起来能够适度把握，尽量做到明确、具体，以减少主观随意性。尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应抓紧制定与《行政诉讼法》相配套的有关法律、法规，如行政机关组织法、行政程序法、行政复议法等等。其次，应注重行政法律、法规的解释，以弥补法律法规的缺漏。再次，应加强制度建设，对行政自由裁量权的行使进行必要的制度规范，以达到保证自由裁量权的行使符合法的授权目的。在现阶段，以下制度宜尽快建立起来：①指明事实依据的制度。即行政主体在行使自由裁量权时，必须对做出决定的事实依据给予具体说明。这是防止行政主体超越职权范围，督促行政主体慎重使用自由裁量权的有效办法。②说明理由的制度。这是指行政主体利用自由裁量权做出决定时，必须说明做出该决定的具体原因及政策依据，尤其是对当事人的利益有较大影响的行政行为，当事人有权要求行政主体对其决定说明理由，从而有效抑制行政主体行使自由裁量权的任意性。③权力与利益相分离的制度。权力一旦与利益挂钩则必然导致执法的不公，所以，必须对权力与利益进行必要的分离，并使之制度化。只有如此，执法部门才能公正、无私地进行执法。
3.2 强化各类监督主体的功能，完善监督制约机制，将行政自由裁量行为置于法律、法规的约束之下
从行政主体的外部看，主要有权力机关的监督、司法机关的监督、舆论监督和群众监督等等。在众多的监督中，权力机关的监督最具有权威性。应该在权力机关内部建立专门监督机构，以担负起日常监督工作的任务，以提高权力机关的监督力度；制定监督法规，把权力机关所具有的监督权进一步程序化、法律化，以确保监督工作有法可依；加强权力机关的质询权、评议权、罢免权等的落实，以提高监督质量和效果。司法机关监督要合理划分司法机关和行政执法机关的权限，保证司法机关依法独立地对行政执法过程中的犯罪行为进行审理判决。舆论监督当前很有必要尽快出台新闻监督方面的法律，依法保障新闻舆论的调查、报道和批评的权利，明确新闻工作者的义务和责任，使其更好地依法履行监督职责。在我国行政监督体系中，群众监督是基础和力量的源泉，为了使群众监督的功能得到充分发挥，需要强化群众监督的法律保障，通过立法明确群众监督的权限和程序，使之能够依法行使监督权；另外，“还要完善群众信访举报的体系和网络，健全举报奖励反馈机制，以便从制度上保证言路畅通，举报有门，保护举报者的合法权益。”在搞好外部监督的同时，还要加强和完善行政系统内部的监督机制。各地区、各部门一定要采取得力措施使监察、审计、财政等各种内部监督制度有效地运作起来，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和自由裁量中的不正当行为。当前，尤其需要抓好行政复议法的贯彻落实。充分发挥行政系统内部监督的作用，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障行政主体依法行政自由裁量仅，加强廉政建设，密切政府与人民群众的关系，提高行政机关的工作质量，均具有重要意义。
3.3 健全行政程序法，保障相对人的合法权利
行政自由裁量权的运行态势表明，行政自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。行政程序是规范行政自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体在选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任。另一方面，作为权利客体的行政相对人，有权要求行政主体按法定之程序顺序行为，从而从反方向督促行政主体合理行使自由裁员权。使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。所以，不断健全我国的调查制度、回避制度、听证制度、告知制度、信息公开制度、时效等制度，有利于制约行政权，保障民主自由，防止行政专断，以保护相对人的合法权利。
3.4 注重执法队伍建设，提高执法人员的素质
执法人员素质的高低，直接关系到自由裁量的准确度，关系到法律的尊严和命运。我们要把加强执法队伍建设作为改善执法状况的重要环节常抓不懈，促使执法人员的政治素质和业务素质有实质性的提高。为此，一要加强对执法人员的政治思想教育，突出抓好引导执法人员树立公仆观和服务观。二要推行执法人员任职资格考试制度，只有考试合格者才能进入行政执法机关任职，切实保证执法人员具有较高的业务素质。三要加强对执法人员的培训，要针对不同的对象，进行多层次、多方式的培训，使执法人员熟练掌握与自己工作密切相关的法律、法规和规章，为履行好自己的职责，奠定坚实的基础。四要推行竞争上岗制度，以此来增强执法队伍的活力和执法人员的能力，提高执法水平，做到公正执法。综合上述,行政自由裁量权范围的扩展是社会发展的必然趋势,然而,这种趋势也不可避免地带来侵犯公民合法权益的机会增多。通过法律的有效控制裁量权的“自由”空间,将行政自由裁量权限定在既合法又合理的范围以内,是实现法治目标的重要条件之一。
参考文献
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2 ［德］哈特穆特·毛雷尔．行政法总论［Ｍ］．北京：法律出版社，2000年版
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4 ［法］孟德斯鸠．论法的精神［Ｍ］．北京：商务印书馆，1963年版
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6 越永行．行政权力运行与行政程序［Ｊ］．现代法学，1999（３）
7 季卫东．法律程序的意义［Ｊ］．中国社会科学，1993
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